II GSK 803/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "M." Sp. z o.o. w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 18/10 w sprawie ze skargi "M." Sp. z o.o. w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę M. sp. z o.o. w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2009 r. nr SKO 4161/31/2009 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Burmistrz D. nałożył na M. Spółkę z o. o. w D. karę pieniężną w wysokości 830,28 zł za zajęcie pasa drogowego ul. S. (droga gminna nr (....) w okresie od 24 lutego 2009 r. do 6 marca 2009 r. przez umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy o powierzchni 6,29 m2. Po rozpatrzeniu odwołania spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymało decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji w powołaniu na art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 4, art. 40 ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 4, ust. 8, ust.12 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej jako u.t.d.) i poz. 65 załącznika do rozporządzenia Wojewody Wałbrzyskiego z dnia 10 lutego 1994 r., zaliczającego ul. S. do kategorii dróg lokalnych miejskich D. podkreślił, że organem właściwym do nakładania kar pieniężnych z tytułu zajęcia pasa drogowego jest zarządca drogi, czyli Burmistrz Miasta D. SKO wskazało, że z akt sprawy wynika, że w pasie drogowym umieszczono planszę o treści "Wypadek odszkodowania tel. [...] www.[...].pl [...]" wraz ze zdjęciem przedstawiającym samochód po wypadku. Plansza ta zawierająca informację o rodzaju prowadzonej działalności przez firmę M. jest według organu reklamą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Organ wskazał, że z wyrysu z mapy ewidencyjnej sporządzonej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa D. z dnia 17 marca 2009 r. wynika, że reklama została umieszczona na działce nr 430/1 wydzielonej liniami granicznymi oraz, że działka ta zgodnie z wypisem z rejestru gruntów (GK.III.0812/846/2009) stanowi drogę - ul. S. będącej własnością Gminy Miejskiej D. Reklama firmy M. została umieszczona w pasie drogowym drogi gminnej ul. S. miasta D. a zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi powoduje wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 10-krotnej opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. Organ wskazał, że brak jest podstaw prawnych do uznania, że umieszczenie informacji wizualnej przez stronę na konstrukcji metalowej, która już wcześniej została umieszczona przez inny podmiot, skutkuje stwierdzeniem, że reklama nie stanowi własności właściciela treści reklamowej tylko właściciela konstrukcji. Organ wskazał, że załącznik do uchwały Nr XXII/144/08 Rady Miejskiej D. z dnia 31 marca 2008 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta jest do wglądu w Biurze Obsługi Klienta Urzędu Miasta D., natomiast rozporządzenie Wojewody Wałbrzyskiego w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich zostało ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Wałbrzyskiego i jest to akt prawa miejscowego powszechnie obowiązujący. W ocenie SKO, stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym jest właściciel reklamy, który jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w trybie art. 40 ust. 12 u.d.p. Sytuacji tej nie zmienia umowa jaką skarżąca zawarła z podmiotem, który miał eksponować reklamę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalając skargę spółki wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, ust. 6,ust. 8, ust.12 pkt 1 u.d.p. (Dz. U. z 2007 Nr 19, poz. 115 ze zm.) zgodnie z którymi zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Ponadto przepisy te określają stawki opłat za umieszczenia reklamy i kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd stwierdził, że organy administracji wnikliwie oceniły, że sporny baner stanowi reklamę działalności spółki, oraz że to strona skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego (ulicy S.) przez umieszczenie tej reklamy bez wymaganego zezwolenia. Sąd podzielił stanowisko organów administracji, że w sytuacji gdy tablica (zajmująca pas drogowy) stanowi dla jej odbiorców informację o rodzaju działalności gospodarczej spółki i miejscu jej wykonywania, to stanowi reklamę i jej umieszczenie wymagało zezwolenia. Ustawa zawiera definicję legalną reklamy jako "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami". Istota reklamy zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której treści są prezentowane. Zatem na pojęcie reklamy składa się nie tylko sam nośnik informacji (plakat), ale i konstrukcja metalowa, na której jest umieszczony. Dlatego też wyjaśnienia spółki zawarte w jej piśmie z dnia 18 grudnia 2008 r., że jedynie plakat w postaci planszy stanowi własność M. sp. z o.o., natomiast własnością spółki nie są słupki, do których ten jest przymocowany - nie mają znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 3 u.d.p. nie jest istotne kto fizycznie montuje reklamę, lecz istotne jest to kto jest zleceniodawcą i na czyją rzecz umieszczenie reklamy wykonano. Nadto, wskazując na treść spornej reklamy, która brzmiała: "Wypadek odszkodowania tel. [...] www.[...].pl [...]" oraz zdjęcie przedstawiające samochód po wypadku informującą o jej działalności, sugerującą potrzebę skorzystania z jej oferty, określającą sposób kontaktowania się ze spółką, umieszczonej w widocznym miejscu, w ruchliwym punkcie D. Sąd uznał, że ocena organów, że sporna reklama została umieszczona z inicjatywy skarżącej spółki oparta jest na przekonujących podstawach. Spółka nie przedłożyła żadnych dowodów potwierdzających zajmowane przez nią stanowisko, jakoby do ekspozycji reklamy doszło bez jej wiedzy i woli, na skutek działania osób trzecich. Sąd nie zgodził się z twierdzeniem skargi, że czasokres zajęcia pasa drogowego winien opiewać tylko na dwa dni, przypadające na dokonanie czynności procesowej oględzin miejsca usytuowania reklamy, gdyż byłoby to równoznaczne z zaakceptowaniem sytuacji, w której skarżąca spółka pomiędzy wykonywanymi przez organ kontrolami dokonuje usunięcia reklamy o powierzchni ponad 6 m2, aby zamieścić ją ponownie w dniach dokonywanej inspekcji i naruszałoby zasadę swobodnej oceny dowodów odwołującej się do zasad racjonalności. Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych znajduje się dołączony urzędowy dokument geodezyjny, który określa linie graniczne działki ewidencyjnej nr 340/1, stanowiącej drogę – ul. S. z zaznaczonym miejscem umieszczenia reklamy w granicach tej działki oraz mapy podpisane przez kierownika Wydziału Inżynierii Miejskiej (tzw. mapy do celów projektowych) z zaznaczonymi granicami działki nr 340/1 oraz ze wskazanym miejscem usytuowania reklamy. Powyższe dokumenty jednoznaczne wskazują na miejsce umieszczenia reklamy w granicach działki ewidencyjnej nr 340/1 stanowiącej drogę – ul. S., tym samym stanowią dowód na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ul. S. i nie było potrzeby przeprowadzenia dowodu w postaci pomiaru geodezyjnego. Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji zawiadomił stronę, że w miejscu lokalizacji reklamy w pasie drogowym ulicy S. zostanie przeprowadzona wizja lokalna ale strona nie wzięła w niej udziału. Twierdzenie strony o konieczności dokonywania pomiarów powierzchni reklamy, która jest prostokątem, przez geodetów nie znajduje żadnego logicznego uzasadnienia. Sąd stwierdził, że organy wykazały, że zarządcą drogi jest Gmina D. Zgodnie z art. 2a ust. 2 u.d.p. drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z rozporządzenia Wojewody Wałbrzyskiego z dnia 10 lutego 1994 r. Nr 1/94 wynika, że do kategorii miejskich dróg lokalnych zalicza się ul. S. Natomiast art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p. stanowi, że zarządcami dróg z zastrzeżeniem ust.3,5 i 8 są dla dróg gminnych – wójt (burmistrz , prezydent). Zgodnie z treścią art. 40 ust. 12 ust. 1 ustawy, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza on karę w drodze decyzji administracyjnej. Dodatkowo, co potwierdza także spółka, w aktach administracyjnych znajduje się wypis z ewidencji gruntów z którego wynika, że właścicielem działki nr 340/1 drogi (ulicy S.) jest Gmina D. Sąd wskazał, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych i w każdym przypadku, gdy dane zawarte wyłącznie w wyjaśnieniach strony postępowania są niezgodne z danymi wynikającymi z ewidencji, rozstrzygające znaczenie mają zapisy wynikające z ewidencji, przy braku przeciwdowodów. Wpisy do ewidencji gruntów dokonywane są na podstawie innych dokumentów źródłowych tzn. normatywnych aktów prawnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, wpisów w księgach wieczystych, aktów notarialnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, innych ewidencji publicznych. Sąd stwierdził, że status ulicy S. jak i oznaczenie zasięgu pasa drogowego wynikają z przywołanej w zaskarżonej decyzji uchwały Rady Miejskiej D. i rozporządzenia Wojewody Wałbrzyskiego. Akty te wiążą i dopóki nie zostaną usunięte z obrotu prawnego w sposób prawem przewidziany lub zmienione, wywierają skutki prawne z nich wynikające. W kontekście powołanego rozporządzenia Wojewody Wałbrzyskiego 1/94 Sąd zauważył, że na mocy art. 103 ust. 2 ustawy – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne stały się od 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Od powyższego wyroku M. Sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Jako podstawy kasacyjne wskazała następujące naruszenia prawa: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) polegające na wadliwym przyjęciu, że organy administracji podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy biorąc pod uwagę wszystkie podnoszone okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w granicach swobodnej oceny dowodów, podczas gdy w rzeczywistości należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu administracyjnego I instancji w całości, albowiem naruszały one przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sposób mający wpływ na wynik sprawy polegający na przyjęciu, że Skarżąca samowolnie umieściła w okresie od dnia 24 lutego 2009 r. do dnia 6 marca 2009 r. baner o powierzchni 6,29m2, stanowiący reklamę, w pasie drogowym ulicy S., 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. wskutek zaniechania uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu administracyjnego I instancji w całości, w konsekwencji wadliwego niestwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia w niniejszej sprawie prawa materialnego przez organ administracyjny zarówno I i II instancji, tj.: a) art. 4 pkt 23 u.d.p. wskutek niewłaściwego zastosowania i przyjęcia, że sporny baner stanowi reklamę podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisu prowadzić winno do wniosku, że baner pełni rolę wyłącznie informacji o działalności skarżącej; b) art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez jego błędną interpretację wskutek pominięcia, że pobranie kary pieniężnej uwarunkowane jest nie tylko brakiem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ale także dokonaniem tego zajęcia ze świadomością bezprawności, c) art. 40 ust. 3 u.d.p. w konsekwencji błędnej interpretacji polegającej na przyjęciu, że dla wymierzenia kary pieniężnej nie jest istotne, kto fizycznie montuje reklamę, ale na czyją rzecz umieszczenie to wykonano, podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. przepisu nie daje podstaw do wywiedzenia takiego wniosku, albowiem ustawa nakłada obowiązek na zajmującego, przez którego należy rozumieć podmiot rzeczywiście ingerujący w pas drogowy. 3. art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w konsekwencji pominięcia w rozważaniach podnoszonego przez skarżącą argumentu podjęcia przez Burmistrza D. dwóch sprzecznych ze sobą decyzji w tym samym stanie faktycznym i prawnym, a przemawiającego za brakiem wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału sprawy przez organy administracyjne obu instancji, a nadto w istocie brak odniesienia się do zarzutów Skarżącej dotyczących charakteru prawnego uchwały Rady Miejskiej D. z dnia 31 marca 2008 r. Nr XXII/144/08 oraz kwestii wymogów wejścia jej w życie, które to ustalenie miało istotne znaczenie dla określenia właściwości organu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Zarzuty naruszenia prawa materialnego skarżąca przytoczyła następnie ponownie w poniższej wersji jako dotyczące naruszeń: 1. art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że sporny baner stanowi reklamę w rozumieniu definicji ustawowej nadanej przez ten przepis, podczas gdy w rzeczywistości baner ów nie może być uznany za reklamę ponieważ pełni wyłącznie rolę informacji o działalności Skarżącej, 2. art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez jego błędna interpretację wskutek pominięcia, że pobranie kary pieniężnej uwarunkowane jest nie tylko brakiem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ale także dokonaniem tego zajęcia ze świadomością bezprawności, a ponadto obciążony karą powinien być podmiot faktycznie dokonujący zajęcia pasa drogowego, 3. art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. w sprawie ogłaszania aktów prawnych i niektórych aktów normatywnych w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskutek niewłaściwego zastosowania pierwszego z tych przepisów w konsekwencji pominięcia drugiego i przyjęcia, że do wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej D. z dnia 31 marca 2008 r. Nr XXII/144/08 nie była potrzebna jej publikacja w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, podczas gdy przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który dla swojej ważności musi zostać opublikowany w wojewódzkim dzienniku urzędowym." W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka stwierdziła między innymi, że w tym samym stanie faktycznym doszło do różnych rozstrzygnięć, gdyż w miejscu gdzie znajdował się sporny baner zamontowano później baner innej firmy i w tej drugiej sprawie stanowisko Burmistrza D. było inne. Stwierdziła, że dowody na podstawie których dokonano w postępowaniu administracyjnym ustaleń nie były wystarczające, gdyż powinny być to dowody przynajmniej w postaci kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, szkicu sporządzony przez geodetę z jednoczesnym sporządzeniem protokołu z wizji w terenie z udziałem geodety, także obliczenie powierzchni banera winno być dokonane z udziałem geodety. Nadto kontrole w terenie nie były dokonywane codziennie a przecież nie jest wykluczone, że baner mógł być okresowo zdejmowany w celach konserwacji i w związku z przerwą świąteczną. Szeroko rozważając zagadnienia dotyczące zaliczania dróg gminnych do określonej kategorii skarżąca wywiodła, że wydane w tym zakresie akty prawa miejscowego winny podlegać publikacji a w rozpoznawanej sprawie tak nie jest, gdyż nie była publikowana uchwała nr XXII/144/08, chociaż jest aktem prawa miejscowego. Oznacza to według kasatora, iż zaskarżony wyrok narusza art. 13 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. w sprawie ogłaszania aktów prawnych i niektórych aktów normatywnych w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Bezpodstawnie skarżący podnosi w niej, że Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - błędnie uznając, że zgromadzone przez organy dowody były wystarczające do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy - oddalił skargę, podczas gdy należało uchylić decyzje organów obu instancji jako naruszające art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że ustalenia organów administracji co do stanu faktycznego sprawy oparte zostały na prawidłowej ocenie całokształtu materiału dowodowego, zaś zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawę do takich ustaleń, to zaś oznacza, że w postępowaniu administracyjnym do zarzucanych naruszeń k.p.a. nie doszło. W aktach sprawy znajduje się między innymi wyrys z mapy ewidencyjnej sporządzony przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, który określa linie graniczne działki ewidencyjnej nr 340/1, stanowiącej drogę – ul. S. z zaznaczonym miejscem umieszczenia reklamy w granicach tej działki, wypis z ewidencji gruntów, protokół z wizji lokalnej spornego miejsca. Chybiony jest zarzut, iż należało jeszcze dokonywać szczegółowych pomiarów geodezyjnych terenu jeśli zważyć, że jest to zarzut gołosłowny i nie zostały zakwestionowane przez stronę konkretne dane zawarte w wymienionych dokumentach. Trafna jest konstatacja Sądu I instancji, że treść tych dokumentów jednoznacznie wskazuje na miejsce umieszczenia reklamy w granicach działki ewidencyjnej nr 340/1 stanowiącej drogę – ul. S.. Przy tej okazji należy zauważyć, że skarżąca na etapie postępowania administracyjnego nie zgłaszała w powyższym zakresie żadnych wniosków dowodowych, natomiast kwestionowała dokonane w postępowaniu administracyjnym ustalenia. Powiadomiona o terminie wizji lokalnej nie wzięła w niej udziału, chociaż mogła na miejscu poczynić spostrzeżenia co do położenia banera i jego rozmiarów. Skarżąca nie posłużyła się także żadnymi argumentami mogących wskazywać na nieprawidłowości pomiarów powierzchni banera. Zatem zarzut, że pomiaru takiego nie przeprowadził geodeta jest całkowicie chybiony. To skarżąca jako właścicielka banera wiedzieć powinna najlepiej czy w okresie objętym karą baner był okresowo zdejmowany a następnie zawieszany, zatem zarzut, iż kontrola w terenie nie była wykonywana codziennie żadną miarą nie mógł być uznany za uzasadniony. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa, jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku, stwierdzając, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku sporządzane jest już po jego wydaniu, stąd też wady uzasadnienia wyroku mogłyby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdyby uzasadnienie było sporządzone w taki sposób, że uniemożliwiałoby kontrolę instancyjna zaskarżonego wyroku. Tylko w takim przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku mogłaby być uznana za naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi a uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom art. 141 § 4 p.p.s.a.. Dodać należy jeszcze, że zarzut, zresztą gołosłowny, podjęcia w innej sprawie rozstrzygnięcia odmiennego, dotyczącego posadowienia banera w tym samym co sporny baner miejscu, uchyla się spod kontroli i rozważań w rozpoznawanej sprawie i w żaden sposób nie może być uznany za uzasadnienie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Również zgłoszony w ramach tej podstawy a także i powiązany z naruszeniem prawa materialnego zarzut braku wyjaśnienia przez Sąd charakteru prawnego uchwały Rady Miejskiej D. z 31 marca 2008 nr XXII/144/08, co miałoby mieć nie sprecyzowane przez kasatora znaczenie dla ustalenia właściwości organu w sprawie nałożenia kary pieniężnej uprawniony nie jest, jeśli zważyć, że w myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wymierza zarządca drogi. W przypadku dróg gminnych jest nim stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta). Natomiast to, że sporna droga (ulica S.) zaliczona jest do dróg gminnych (wówczas lokalnych) wynika wprost z zarz. Nr 1/94 Wojewody Wałbrzyskiego z 10 lutego 1994 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych dróg miejskich w D. (Dz. Urz. Woj. Wałbrz. z 22 lutego 1994 r. Nr 2, poz. 27) W konkluzji należy uznać, że zarzuty procesowe okazały się być nieuzasadnione a to oznacza, ze przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia co do stanu faktycznego sprawy podważone nie zostały. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. między innymi art. 4 pkt 23 u.d.p. wskutek niewłaściwego zastosowania poprzez przyjęcie, że sporny baner stanowi reklamę w rozumieniu tego przepisu. W ocenie NSA Sąd I instancji prawidłowo przyjął, akceptując stanowisko organów w tej sprawie, że sporny baner stanowi, odpowiadającą definicji ustawowej reklamę, czyli nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył także wskazywanego art. 40 ust. 3 u.d.p. poprzez zaakceptowanie stanowiska organów, iż w przedmiotowej sprawie nałożenie kary pieniężnej uwarunkowane jest tylko brakiem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz przez uznanie, że nie jest istotne kto montuje reklamę i czyją własność stanowi konstrukcja lecz istotne jest to, na czyją rzecz reklama jest montowana. Słusznie podkreśliło SKO, a Sąd I instancji to zaaprobował, iż stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym jest właściciel danej reklamy. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządu drogi jest stroną w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. Przepisy na podstawie których nałożono karę mają charakter przepisów powszechnie obowiązujących. Tego charakteru wskazanych przepisów nie może zmienić umowa jaką skarżąca zawarła z Fundacją "D.", która jak podaje strona miała eksponować reklamę. Umowa jako instrument prawa cywilnego co do zasady wiąże tylko strony, które zawarły umowę i nie zwalnia od odpowiedzialności administracyjnej z tytułu umieszczenia w pasie drogowym spornej reklamy. Cechą administracyjnej kary pieniężnej jest to, że jest ona nakładana na sprawcę przekroczenia z tytułu odpowiedzialności obiektywnej, a więc bez względu na jego winę. W sytuacji gdy ustalenia co do faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia nie budzą wątpliwości organ nie jest uprawniony do badania przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceny stopnia winy strony przy takim zajęciu ani też do miarkowania wysokości wymierzanej kary. Organ po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia jest natomiast zobligowany do wydania decyzji administracyjnej wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości. Nie jest zatem słuszny zarzut skarżącej, zmierzający w istocie do wyłączenia odpowiedzialności administracyjnej wskutek niezbadania przez organy czy zajęcia pasa drogowego dokonano ze świadomością bezprawności tego czynu. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.