II SA/Ol 398/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janina Kosowska Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2011r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdów oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia 20 stycznia 2011r. żołnierz zawodowy K. J. wystąpił do Dowódcy Jednostki Wojskowej o ustalenie prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania w B. do miejsca pełnienia służby w E. i z powrotem. Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" Dowódca Jednostki Wojskowej odmówił K. J. wnioskowanego prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł, iż zwrot kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służy i z powrotem, zgodnie z art. 68 ust 2 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), przysługuje żołnierzowi zawodowemu zamieszkującemu poza miejscem pełnienia służby, w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005r. Nr 41, poz. 398, ze zm.). Zgodnie z przytoczoną ustawą przez miejscowość pobliską należy rozumieć miejscowość, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego nie przekracza - zgodnie z rozkładem jazdy – dwóch godzin w obie strony łącznie z przesiadkami, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejscowości pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Na podstawie analizy ogólnodostępnych rozkładów jazdy na trasie B. – E. i E. –B., organ ustalił, że najkrótszy czas dojazdu nie przekracza w obie strony 2 godzin (PKP -52 minuty, PKS – 50 minut). W odwołaniu od powyższej decyzji K. J. wniósł o zmianę decyzji i przyznanie mu wnioskowanego prawa lub jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania wobec naruszenia art. 68 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez błędną ich wykładnię. Zdaniem odwołującego ustawa nie dozwala na wyłączenie z czasu dojazdu lądowymi środkami publicznego transportu zbiorowego komunikacji miejskiej, stanowiącej etap dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Żołnierz stwierdził, że przepis jasno i czytelnie wskazuje, iż dla ustalenia miejscowości pobliskiej brany jest pod uwagę każdy najbliższy przystanek dla lądowego środka publicznego transportu zbiorowego, łącznie z przesiadkami. W związku z tym odwołujący wyjaśnił, że w jego przypadku, biorąc pod uwagę miejsce pełnienia służby, najbliższy przystanek dla publicznego transportu jest na ul. Mazurskiej w E., z którego należy dojechać do przystanku przy ul. Grunwaldzkiej w E., z tego przystanku może dopiero dostać się do B. Natomiast w miejscu zamieszkania z ul. Stefczyka musi dotrzeć do przystanku przy ul. "[...]", skąd może jedynie dotrzeć do przystanku przy ul. Grunwaldzkiej w E.. Mając powyższe na uwadze odwołujący zarzucił dodatkowo organowi I instancji naruszenie art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Dowódca Jednostki Wojskowej uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując na brak przeprowadzenia dowodów z zaświadczeń lub informacji o rozkładach jazdy przewoźników publicznych. Organ II instancji stwierdził, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien dołączyć do dokumentacji sprawy brakujący spis połączeń na wnioskowanej trasie. Jednocześnie powinien uwzględnić treść przytoczonych przepisów, które uwzględniają również przystanki w obrębie samych miejscowości. Organ zauważył, że wyłączenie w tym zakresie miało miejsce na podstawie obowiązującego do dnia 1 stycznia 2010r. przepisu rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe, który zawierał zastrzeżenie "bez uwzględnienia dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości". W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, po uzupełnieniu materiału dowodowego o rozkłady jazdy przewoźników publicznych, decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", na podstawie art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 5, § 6 i § 16 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010r. w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych – Dowódca Jednostki Wojskowej ponownie odmówił K. J. wnioskowanego prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. W uzasadnieniu Dowódca JW. wyjaśnił, iż na podstawie rozkładów jazdy przewoźników PKP i PKS na trasie z/do B. w godzinach umożliwiających dojazd do miejsca pełnienia służby i powrót do miejsca zamieszkania po jej zakończeniu ustalono, że najkrótszy czas dojazdu w jedną stronę wynosi 50 minut w przypadku PKP i 52 minuty w przypadku PKS, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Organ nie uwzględnił czasu przejazdu żołnierza w obrębie miejscowości B., czy też E., albowiem w jego ocenie, żaden z obowiązujących w tym zakresie przepisów tego nie nakazuje. Podniesiono, że definicja miejscowości pobliskiej zawarta w art. 1 a ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wskazuje jednoznacznie, że chodzi o przejazd od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Podniesiono, że treść uchylonego przepisu § 2 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia z dnia 28 maja 2004 r. (Dz.U. Nr 140 poz. 1487), w sprawie należności żołnierzy zawodowych z tytułu przeniesienia i podróży służbowych zawierającego definicję miejscowości, z której istnieje dogodne połączenie komunikacyjne pozostaje bez związku z obecnie obowiązującą definicją miejscowości pobliskiej, o której mowa w art. 1 a ust.1 pkt 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Stwierdzono, że ustawodawca pomijając uszczegółowienie przepisu definiującego miejscowość pobliską nie miał zamiaru odnoszenia się do "starego" przepisu nieobowiązującego już rozporządzenia, którego regulacja nie dotyczyła pojęcia miejscowości pobliskiej. Nie można zatem posiłkować się tymi uchylonymi przepisami rozporządzenia albowiem dotyczą one innej materii regulowanej obecnie ustawowo. Zdaniem organu I instancji przystanki w obrębie samych miejscowości, tj. komunikacji miejskiej, nie mogą być brane pod uwagę, albowiem definicja miejscowości pobliskiej mówi o miejscowości, do której najkrótszy czas dojazdu nie przekracza dwóch godzin w obie strony. Zatem nie można włączać do czasu przejazdu do/z miejscowości, czasu poruszania się po miejscowości pobliskiej środkami komunikacji miejskiej, gdyż prowadziłoby to do nieuprawnionego rozszerzenia zakresu definicji ustawowej. W ocenie organu I instancji za powyższym rozumieniem przemawia również sposób uregulowania zwrotu kosztów codziennych przejazdów w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010r. r. w sprawie świadczeń socjalno - bytowych dla żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 87, poz. 565), w którym ryczałt miesięczny ustala się w oparciu o ceny biletów kolejowych lub autobusowych na trasie pomiędzy najbliższą miejscu zamieszkiwania żołnierza zawodowego stacją kolejową (przystankiem autobusowym), a najbliższą miejscu pełnienia służby stacją kolejową (przystankiem autobusowym) i z powrotem. W przypadku braku możliwości dojazdu środkami komunikacji publicznej ryczałt ustala się na podstawie ceny biletu kolejowego w klasie drugiej pociągu osobowego na trasie o długości 30 km. Organ zauważył, że w uzasadnieniu projektu w/w rozporządzenia stwierdzono, że dla potrzeb ustalenia wysokości ryczałtu miesięcznego przyjmowana będzie najkrótsza trasa kolejowa lub autobusowa albo łącznie trasa kolejowa i autobusowa. W przypadku wykonywania usług transportu zbiorowego kolejowego lub autobusowego przez kilku przewoźników na danej trasie przyjmowana będzie najniższa cena biletu. W przypadku, gdy na trasie bądź na jej części, nie będzie możliwy przejazd publicznym transportem zbiorowym, zwrot kosztów codziennych dojazdów ustalany będzie w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75 % ceny imiennego biletu miesięcznego, określonego w cenniku biletów publicznego transportu zbiorowego, wykonywanego przez przewoźnika kolejowego w drugiej klasie pociągu osobowego, na odległości 30 km. Dowódca JW. stwierdził, że ustawodawca zmierzając do ujednolicenia definicji miejscowości pobliskiej w odniesieniu do innych służb mundurowych, o czym jest mowa w uzasadnieniu zmian do ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio sformułował przepisy. Zapisy zawarte w tej ustawie oraz w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990r.o Policji (Dz.U. z 2007r. Nr 43. poz. 277 ze zm.) gdzie w art. 88 ust. 4 określono, iż miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe, są spójne z definicją w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Pomimo faktu, że pominięto zapis dotyczący uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, obie te definicje zgodnie z zamierzeniami ustawodawcy, w sposób jednakowy regulują sferę nadającą uprawnienia żołnierzom i policjantom. Nie ma podstaw do różnicowania definicji pojęcia mającego zastosowanie w odniesieniu do takiego samego zakresu regulacji. Dlatego też orzeczono jak w sentencji. W odwołaniu od powyższej decyzji K. J. powtórzył zarzuty i argumenty podniesione w poprzednim odwołaniu. Dodatkowo stwierdził, że organ w sposób nieuprawniony odwołuje się do art. 88 ustawy o Policji. Zdaniem żołnierza, gdyby ustawodawca zamierzał pominąć w definicji miejscowości pobliskiej czas dojazdu w obrębie danych miejscowości, to uregulowałby to w sposób adekwatny do ustawy o Policji. Tymczasem ustawodawca odmiennie uregulował tę kwestię w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W związku z tym odwoływanie się do ustawy o Policji stanowi nadinterpretację przepisów mających w sprawie zastosowanie, co jest niedopuszczalne. Tym bardziej, iż wykładnia gramatyczna analizowanych przepisów jest jasna i czytelna, a tym samym nie wymaga stosowania innych metod wykładni na niekorzyść strony. Po rozpoznaniu odwołania Dowódca Jednostki Wojskowej, decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uzasadniając, iż wydana ona została zgodnie z obowiązującym prawem. K. J. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o jej zmianę, ewentualnie uchylenie. Skarżący podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 68 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez błędną ich wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu za zasadne wyłączenia z czasu dojazdu lądowymi środkami publicznego transportu zbiorowego komunikacji miejskiej, stanowiącej etap dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumenty powołane w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu odwoławczego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Zaznaczono, iż istota sporu sprowadza się do prawidłowości zastosowania (bądź nie) przez organy wojskowe obu instancji przepisów art. 68 ust. 2 ustawy pragmatycznej w zw. z art. 1 a ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Organ podniósł, iż z treści pierwszego z powołanych wyżej przepisów wydawać by się mogło, że zwrot kosztów codziennych dojazdów żołnierza zawodowego odnosi się do kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania (tu: w B., przy ul. Grota Roweckiego) do miejsca pełnienia służby (tu: w E., przy ul. Mazurskiej) i z powrotem. Zwrot kosztów determinuje jednak ocena, czy miejscowość (nie zaś miejsce) w której mieszka żołnierz jest miejscowością pobliską (zdefiniowaną legalnie w art. 1 a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu...) w relacji do miejscowości, w której żołnierz ten pełni służbę. Zdaniem organu, na gruncie tej definicji niewątpliwie chodzi już tylko i wyłącznie o czas dojazdu do miejscowości pełnienia służby i z powrotem do miejscowości zamieszkania. Użyte w tej definicji zwroty "stacja (przystanek)" odnoszą się do stacji (przystanku) "lądowych środków publicznego transportu zbiorowego" pomiędzy tymi miejscowościami. O takie też przesiadki chodzi w tym przepisie. Zatem, ową "stacją" będzie np. stacja kolejowa PKP najbliższa miejscu zamieszkania żołnierza, czy pełnienia przez niego służby, a "przystankiem" – przystanek np. PKS, czy innego przewoźnika, najbliższy miejscu zamieszkania żołnierza bądź pełnienia służby. W związku z tym wskazano, że B. i E. są miejscowościami pobliskimi, tj. takimi, do których czas dojazdu w obie strony nie przekracza łącznie 2 godzin. Zatem w świetle art. 68 ust. 2 ustawy pragmatycznej, nie ma podstaw do zwrotu skarżącemu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy stwierdzić, iż zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 68 ust 2 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), żołnierzowi zawodowemu zamieszkującemu poza miejscem pełnienia służby, w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, przysługuje prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. W myśl zaś art. 1a ust. 1 pkt 7 z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2010r. Nr 206, poz. 1367, ze zm., dalej: ustawa o zakwaterowaniu), miejscowość pobliska to miejscowość, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego nie przekracza zgodnie z rozkładem jazdy dwóch godzin, w obie strony łącznie z przesiadkami, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma ocena, czy miejscowość, w której mieszka żołnierz nie jest miejscowością pobliską. Żołnierzowi przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, jeżeli miejscowość, w której zamieszkuje nie jest miejscowością pobliską. Zatem dojazd z takiej miejscowości do miejsca pełnienia służby i następnie powrót do niej środkami lądowego transportu publicznego powinien przekroczyć łącznie czas dwóch godzin. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, kierując się wykładnią autentyczną oraz logiczną wskazanych przepisów podziela stanowisko organów, zgodnie z którym przy ustaleniu czasu dojazdu z/do miejsca pełnienia służby należy uwzględniać jedynie przewoźników publicznych zapewniających transport z jednej miejscowości do drugiej i tylko przystanki tych środków transportu można uwzględniać w obrębie danej miejscowości. Skarżący dostrzegł, że art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu konkretyzuje, iż trasę dojazdu wyznacza stacja (przystanek) najbliższy miejscu pełnienia służby oraz stacja (przystanek) najbliższy miejscu zamieszkania. Stąd wywodzi, że nie ma podstaw do wykluczenia funkcjonującej w obrębie danej miejscowości komunikacji miejskiej, która jest niewątpliwie lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego. Tym bardziej, że ustawodawca w przypadku żołnierzy zawodowych nie zastrzegł na wzór innych ustaw mundurowych (np. o Policji, o Służbie Więziennej), że nie uwzględnia się dojazdu w obrębie miejscowości zamieszkania, czy pełnienia służby. Jednak w uzasadnieniu projektu (druk sejmowy nr 1945) ustawy z dnia 22 stycznia 2010r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, która z dniem 1 lipca 2010r. nadała nowe brzmienie definicji miejscowości pobliskiej, prawodawca wskazuje na spójność tego pojęcia z funkcjonującym rozwiązaniem w ustawie o Policji (art. 88 ust. 4), które wyklucza komunikację w obrębie miejscowości. Zatem wolą ustawodawcy było, aby pojęcia te były rozumiane tożsamo. Choć ta wykładnia autentyczna jest nieoficjalna i prawnie nie wiąże, to jednak powinna być brana pod uwagę przy interpretacji wskazanych regulacji. Bowiem dosłowne odczytywanie przepisu art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu prowadzić by mogło do sytuacji naruszających konstytucyjnie chronioną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Po pierwsze nie wszystkie miejscowości posiadają komunikację w obrębie miejscowości. Po drugie komunikacja miejska z przyczyn oczywistych nie uwzględnia najkrótszej drogi wyjazdu z danej miejscowości. Dojazdy komunikacją miejską wraz z przesiadkami, w obrębie większych aglomeracji miejskich, ze względu na wielość przystanków i ruch miejski mogą bez wątpienia przekroczyć w obie strony 2 godziny jazdy i wtedy, w ujęciu prezentowanym przez skarżącego, mimo, że żołnierz de facto zamieszkiwałby w miejscowości pełnienia służby lub tuż za jej granicami, przysługiwałoby mu prawo do zwrotu kosztów dojazdów. Choć logicznie rzecz ujmując byłaby to miejscowość pobliska, a nawet ta sama. Interpretacja przepisu powinna być uniwersalna i wykluczać sprzeczności. Natomiast w ujęciu prezentowanym przez skarżącego w każdym przypadku należałoby uwzględniać czas przejazdu komunikacją miejską, choć w wielu przypadkach taki środek transportu mógłby być jedynym, z którego żołnierz korzysta. Reasumując, organy zasadnie przyjęły, iż skarżącemu nie przysługuje zwrot kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania w B. do miejsca pełnienia służby w E. i z powrotem, gdyż przejazd pomiędzy tymi miejscowościami środkami transportu zbiorowego w obie strony nie przekracza 2 godzin, co jest bezsporne w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.