I OSK 673/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1138/11 w sprawie ze skargi U.R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1138/11 oddalił skargę U. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 marca 2011 r. nr 992700/620/162/201J/SEow w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oraz przyznał wynagrodzenie reprezentującemu skarżącą adwokatowi z urzędu. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujący stan sprawy: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 17 lutego 2011 r. nr 992700/620/125/2011/SEW, po rozpatrzeniu wniosku U. R. z dnia 29 października 2010 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ podał, że powyższe świadczenie może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżąca na przestrzeni 48 lat życia, tj. na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy udokumentowała jedynie 6 miesięcy i 20 dni okresów składkowych oraz nieskładkowych, zaś w ostatnim dziesięcioleciu przypadającym przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy zamiast wymaganych 5 lat do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udowodniono tylko 5 miesięcy okresów składkowych. Ponadto U. R. 18 lat ukończyła w styczniu 1979 r., zaś pierwszą pracę popartą opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe podjęła dopiero w kwietniu 2008 r. W ocenie organu nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające skarżącej przezwyciężenie przeszkód w podjęciu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczeń na zasadach ogólnych, bowiem w tym okresie nie orzeczono wobec niej całkowitej niezdolności do pracy. Ponadto opieka nad dziećmi, chociaż bardzo pożądana ze względów społecznych, nie stanowi owej szczególnej okoliczności, jest to życiowy wybór pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a poświęceniu się wychowaniu dzieci. W sprawie była również oceniana sytuacja materialna, jednakże nie stanowi ona jedynego kryterium przyznawania spornego świadczenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek U. R. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powołaną decyzją z dnia 29 marca 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 17 lutego 2011 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie U.R. stwierdziła, że zaskarżona decyzja jest krzywdząca, gdyż stan zdrowia nie pozwala jej na pracę, choroba, na którą zapadła wymaga częstej rehabilitacji, podkreśliła swoją trudną sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. W piśmie procesowym z dnia 30 sierpnia 2011 r. skarżąca podtrzymała skargę dodając, że jej stan zdrowia się pogarsza. Ustanowiony dla skarżącej adwokat z urzędu w piśmie procesowym z dnia 17 listopada 2011 r. zarzucił naruszenie przez organ przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego i są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Powołany powyżej przepis wskazuje na cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku: 1) dotyczy osoby ubezpieczonej lub pozostałego po ubezpieczonym członka jego rodziny, 2) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 3) ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub ze względu na wiek, 4) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania, przy czym Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyznając powyższe świadczenie, musi stwierdzić występowanie wszystkich czterech powyższych przesłanek łącznie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania, stosownie do art. 124 ustawy w postępowaniu stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie U. R. niewątpliwie znajduje się w ciężkiej sytuacji osobistej i materialnej, jednakże organ – w ocenie Sądu i wbrew stanowisku skarżącej oraz jej pełnomocnika – prawidłowo ustalił, stosując w sposób należyty reguły postępowania administracyjnego, że skarżąca nie spełniła jednej z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Nie wykazała bowiem, że udowodnione okresy składkowe i nieskładkowe ubezpieczenia, są adekwatne do jej wieku. Sąd stwierdził, że orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 grudnia 2010 r., orzeczono wobec niej całkowitą niezdolność do pracy od dnia 10 marca 2009 r. do dnia 10 listopada 2013 r. Natomiast w okresie aktywności zawodowej, tj. od chwili uzyskania przez nią pełnoletności w styczniu 1979 r., pierwszą pracę podjęła dopiero 15 kwietnia 2008 r. Oznacza to zatem, że przez okres prawie 30 lat nie podejmowała żadnej pracy, ani też innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Sąd nie wykluczył, że przed dniem uznania jej za całkowicie niezdolną do pracy skarżąca czuła się źle, ale to lekarz orzecznik ZUS w swoim orzeczeniu uznał, iż w tym czasie mogła świadczyć pracę i powyższe orzeczenie skarżąca miała prawo zakwestionować w trybie art. 14 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 ustawy. Zatem za nieuzasadnione należy uznać tłumaczenie przez skarżącą absencji w odprowadzeniu składek na ubezpieczenie złym stanem zdrowia, ponieważ sam fakt złego samopoczucia nie jest tożsamy z ustawową przesłanką całkowitej niezdolności do pracy. Nawiązując do argumentu dotyczącego wychowywania dzieci Sąd zauważył, że niewykonywanie pracy miało miejsce również po uzyskaniu przez skarżącą pełnoletności, a przed urodzeniem pierwszego dziecka, jak też – przyjmując najkorzystniejszą dla niej tezę, że zajmowała się drugim dzieckiem aż do uzyskania przez nie pełnoletności – po tym okresie, a jeszcze przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy. Sąd zaznaczył, że wychowanie i opieka nad dziećmi była i jest aktualne powszechnie rozwiązana poprzez funkcjonowanie żłobków, przedszkoli oraz różnych innych form pracy pozaszkolnej, szczególnie w okresie, kiedy dotyczyło to skarżącej, zaś stanowisko judykatury w tym względzie jest ukształtowane (vide: np. wyrok z dnia 7 marca 2001.r., II SA 3123/00, Lex nr 53785). Sąd uznał, ze w sytuacji skarżącej słusznie organ przyjął, że nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające jej przezwyciężenie przeszkód w podjęciu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczeń na zasadach ogólnych, bowiem za takie uznać można zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków i gdy ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy oraz opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od niego okoliczności, nie mógł zrealizować owych oczekiwań. Przyznawanie świadczenia w drodze wyjątku nie może mieć miejsca w zupełnym oderwaniu od przepracowania dostatecznie długiego okresu pracy, tzn. obejmującego znaczący okres, chociaż niewystarczającego dla uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Niedostrzeganie bowiem tego okresu, bądź pomijanie go prowadziłoby do naruszenia interesu społecznego, o którym mowa w art. 7 k.p.a., ponieważ przyznawano by świadczenia nie różniące się wiele co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy pracy. Zdaniem Sądu Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozpoznawanej sprawie na dzień wydania zaskarżonej decyzji dokonał prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego, przestrzegał wskazanych reguł procesowych, a swoje rozstrzygnięcie uzasadnił w sposób należyty. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2011 r. wniosła U. R., reprezentowana przez adwokata z urzędu. Zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie oddalenia skargi, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu przez Sąd kontroli legalności działalności administracji publicznej w sposób niewłaściwy, a w konsekwencji niezastosowanie środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy był niewystarczający i budzący wątpliwości, zaś jego uzupełnienie mogło przyczynić się do ustalenia korzystniejszego dla skarżącego stanu faktycznego; przyjęcie przez sąd stanu faktycznego ustalonego przez organ administracyjny bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny; brak odniesienia się Sądu do poszczególnych zarzutów proceduralnych podnoszonych przez skarżącą. Wskazując na te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, albowiem nie zostały one uiszczone w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a w szczególności w piśmie uzupełniającym skargę z dnia 17 listopada 2011 r., strona skarżąca wskazywała na szereg uchybień proceduralnych, jakich dopuścił się Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnik skarżącej podnosił zarzut naruszenia art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegający na niedopełnieniu przez skarżony organ obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, niedopełnieniu obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, niewyczerpującym oraz mało wnikliwym rozpatrzeniu i ocenie całokształtu materiału dowodowego oraz jedynie pobieżnym uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji, uchybiające regułom zawartym w tym przepisie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się szczegółowo do tych zarzutów. Sąd uznał ustalenia organów za prawidłowe, pomimo że nie rozważono m.in. okoliczności faktycznych dotyczących warunków życiowych czy społeczno-gospodarczych, w jakich znajdowała się skarżąca, w szczególności jeśli chodzi o brak obiektywnej możliwości podjęcia pracy przez osobę mieszkającą na terenach wiejskich i posiadającą wykształcenie w stopniu jedynie podstawowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powtórzył zatem uchybienia organu, przyjął stan faktyczny za prawidłowo ustalony, naruszył art. 141 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając za nieuzasadnioną argumentację skarżącej odnośnie złego stanu zdrowia przed orzeczeniem wobec niej całkowitej niezdolności do pracy pominął, że kwestie te nie były rozważone przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Skarżąca nie została również poinformowana o okolicznościach faktycznych, które mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia jej wniosku, co stanowi ewidentne niedopełnienie przez skarżony organ obowiązków wynikających wprost z przepisów k.p.a. Sąd uchybił też art. 134 § 1 p.p.s.a., brak związania sądu pierwszej instancji zarzutami i wnioskami skargi nie może być rozumiany jako prawo sądu do pominięcia kwestii podnoszonych przez stronę lub wybiórczego potraktowania zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której w sprawie nie stwierdzono. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Sąd związany jest też jej podstawami. Skarga wniesiona w sprawie niniejszej oparta została wyłącznie na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli naruszeniu przepisów postępowania. W takiej sytuacji możliwe byłoby uwzględnienie skargi kasacyjnej wyłącznie wówczas, gdyby wykazane zostało, że Sąd pierwszej instancji uchybił przepisom prawa procesowego w taki sposób, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolując pod względem zgodności z prawem decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 marca 2011 r. odmawiającą przyznania U. R. świadczenia w drodze wyjątku nie uchybił obowiązkom wynikającym z art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Wyrażona w zaskarżonym wyroku ocena, że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało prawidłowo, zgodnie z zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, jest uzasadniona w świetle materiału znajdującego się w aktach sprawy, w oparciu o który w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie naruszył w rozpoznawanej sprawie art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew przekonaniu skarżącej sprawa została wystarczająco wyjaśniona i rozważone zostały wszelkie okoliczności mające istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Po złożeniu przez U. R. wniosku z dnia 2 sierpnia 2010 r. skarżąca była pouczona pismem z dnia 5 sierpnia 2010 r. o treści art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a w toku postępowania organ dokonał niezbędnych w sprawie ustaleń. Zaskarżona decyzja została wydana w granicach uznania administracyjnego, a jej uzasadnienie zawiera wyczerpujące wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia. Zarzucając w skardze kasacyjnej brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy i rozważenia istotnych okoliczności wskazano na pominięcie braku obiektywnej możliwości podjęcia pracy przez osobę mieszkającą na terenach wiejskich i posiadającą wykształcenie podstawowe oraz na niedokonanie wnikliwej analizy stanu zdrowia skarżącej przed orzeczeniem całkowitej niezdolności do pracy. Stawiając powyższe zarzuty całkowicie pominięto, że jak podkreślał to Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a następnie Sąd pierwszej instancji, świadczenie w drodze wyjątku na podstawie art. 83 powołanej ustawy przyznane być może wyłącznie wówczas, gdy przy spełnieniu pozostałych przesłanek, wykazane zostanie, że wskutek szczególnych okoliczności wnioskodawca nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Te szczególne okoliczności to wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym. Skarżąca urodzona w 1961 r. pierwszą pracę związaną z opłacaniem składek emerytalnych i rentowych podjęła dopiero w kwietniu 2008 r. i wykonywała ją przez okres 5 miesięcy. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie szczególne okoliczności, o których mowa w omawianym przepisie to zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków i gdy ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy oraz opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych niezależnych od niego okoliczności nie mógł zrealizować owych oczekiwań. Za taką przeszkodę nie mógł więc być uznany wybór dokonany przez skarżącą i osobiste wychowywanie i opieka nad dwojgiem dzieci. Stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące nienależytego wyjaśnienia sprawy nie zostały umotywowane poprzez wskazanie konkretnych zdarzeń z życia skarżącej i zgłoszenie stosownych wniosków, są więc gołosłowne. Samo zamieszkiwanie na wsi i podstawowe wykształcenie skarżącej to niewątpliwie za mało, by móc uznać, że od uzyskania przez nią pełnoletności (luty 1979 r.) do podjęcia pierwszej pracy (kwiecień 2008 r.) istniały nadzwyczajne, niezależne od skarżącej okoliczności uniemożliwiające jej podjęcie zatrudnienia. Nie została wykazana w sprawie żadna aktywność w poszukiwaniu pracy przez skarżącą w tym okresie jej dorosłego życia. Organ w zakresie oceny stanu zdrowia skarżącej w kontekście ubiegania się o świadczenia w drodze wyjątku związany był orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 grudnia 2010 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w należyty sposób, z zachowaniem reguł wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, rozpatrzył sprawę i uzasadnił decyzję, dlatego nie było podstaw do uwzględnienia skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.. Sąd pierwszej instancji rozpatrzył sprawę w granicach zakreślonych w art. 134 § 1 p.p.s.a. i nie uchybił art. 141 § 4 p.p.s.a. przy sporządzaniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Z przedstawionych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu rozstrzygnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.