II SA/Wa 959/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spraw.) Sędzia WSA Adam Lipiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy przyznania stypendium za miesiąc grudzień 2010 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. UZASADNINIE Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] marca 2011 r., wydaną na podstawie art. 104 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium za miesiąc grudzień 2010 r., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w [...] odmówił M. W. przyznania stypendium za miesiąc grudzień 2010 r. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor KSSiP wskazał, że M. W. znalazł się na 224 miejscu na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.). M. W. złożył wniosek o kontynuowanie szkolenia na aplikacji prokuratorskiej. Ponadto organ I instancji podniósł, że Minister Sprawiedliwości zarządzeniem z dnia 31 marca 2010, r. w sprawie zarządzenia naboru na aplikację prokuratorską w 2010 r. (Dz. Urz. MS Nr 2, poz.11) wyznaczył limit 75 miejsc na tej aplikacji. Limit ten uległ wyczerpaniu po przyjęciu osób wyżej umieszczonych na liście klasyfikacyjnej aplikantów niż M. W. Dyrektor KSSiP wskazał, że zgodnie z art. 42 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, prawo do pobierania stypendium za miesiąc następujący po miesiącu, w którym zakończyła się aplikacja ogólna, przysługuje tylko temu aplikantowi, który ubiega się o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej. Organ wyjaśnił przy tym, że za osobę ubiegającą się o kontynuowanie szkolenia należy rozumieć aplikanta aplikacji ogólnej, który na liście klasyfikacyjnej aplikantów zajął miejsce umożliwiające przyjęcie go na aplikację sędziowską lub prokuratorską. Wobec faktu umieszczenia M. W. na liście klasyfikacyjnej na miejscu niezapewniającym możliwość kontynuowania szkolenia na aplikacji prokuratorskiej, Dyrektor KSSiP uznał, że aplikant nie spełnił warunku, od którego zależało zachowanie prawa do pobierania stypendium za miesiąc grudzień 2010 r., bowiem decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Dyrektor KSSiP odmówił przyjęcia M. W. na aplikację prokuratorską wskazując, że aplikant ukończył aplikację ogólną, lecz zajął 224 miejsce na liście klasyfikacyjnej, co w świetle limitu 75 miejsc wyznaczonych zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie zarządzenia naboru na aplikację prokuratorską w 2010 r. oznaczało, że M. W. znalazł się na miejscu, które uniemożliwiło przyjęcie go na aplikację specjalistyczną. Od decyzji Dyrektora KSSiP M. W., wniósł do Ministra Sprawiedliwości odwołanie. W odwołaniu zarzucił błędną interpretację przepisu art. 42 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury polegającą na przyjęciu, że osobą ubiegającą się o kontynuowanie szkolenia na aplikacji specjalistycznej jest aplikant aplikacji ogólnej, który na liście klasyfikacyjnej zajął miejsce umożliwiające przyjęcie go na aplikację specjalistyczną. Dodatkowo zarzucił zaskarżonej decyzji obrazę przepisów prawa, tj. art. 8 i art. 107 § 3 kpa w postaci braku uzasadnienia prawnego zgodnego z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto uznał, że nieprawidłowe jest przyjęcie przez Dyrektora KSSiP, że wszyscy aplikanci z miejsc od 1 do 150 na liście klasyfikacyjnej złożą wnioski o kontynuowanie szkolenia oraz że nawet osoba, która zajęła jedno z takich miejsc, a nie złożyła wniosku o kontynuowanie szkolenia jest osobą ubiegającą się o kontynuowanie szkolenia. Minister Sprawiedliwości, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania wydał wskazaną na wstępie decyzję. W jej uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, Dyrektor KSSiP przyznaje aplikantowi, na jego wniosek, stypendium na czas aplikacji ogólnej, aplikacji sędziowskiej oraz aplikacji prokuratorskiej, z wyłączeniem okresu stażu, o którym mowa w art. 31 ust. 2 tej ustawy. W myśl art. 42 ust. 4 ustawy, aplikant aplikacji ogólnej, który ubiega się o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej, zachowuje prawo do pobierania przysługującego mu stypendium do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym zakończył aplikację ogólną. Minister Sprawiedliwości podniósł, że analiza całokształtu regulacji zawartych w ustawie o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, dotyczących zasad przyznawania stypendium prowadzi do wniosku, że "przyznanie" aplikantowi stypendium, o którym mowa w art. 42 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury nie wymaga formy decyzji administracyjnej, gdyż ustawodawca enumeratywnie wymienił w tej ustawie sprawy, w których Dyrektor KSSiP posiada kompetencję do wydania decyzji administracyjnej. Są to m.in. decyzja w sprawie przyjęcia na aplikację ogólną (art. 23 ust. 1), decyzja w sprawie przyjęcia na aplikację sędziowską albo prokuratorską (art. 29 ust. 1), decyzja w sprawie zawieszenia aplikanta w jego prawach i obowiązkach (art. 40), decyzja w sprawie skreślenia aplikanta z listy aplikantów (art. 41), decyzja w sprawie umorzenia w całości lub części należności z tytułu zwrotu stypendium (art. 44 ust. 8), decyzja w sprawie wyrażenia sprzeciwu wobec zamiaru podjęcia przez aplikanta zatrudnienia lub zajęcia (art. 47 ust. 3), czy decyzja w sprawie ukarania aplikanta karą porządkową (art. 51 ust. 5). Organ ponadto podniósł, że ustawodawca wyraźnie uregulował formy działania Dyrektora KSSiP i enumeratywnie wymienił sprawy, w których organ I instancji powinien wydać decyzję administracyjną podlegającą zaskarżeniu w drodze odwołania. W ocenie organu odwoławczego przyznanie bądź odmowa przyznania stypendium to tzw. czynność materialno-techniczna. Działania materialno-techniczne mogą wprawdzie wywoływać skutki prawne w sposób pośredni, jednak nie podlegają one kodeksowym rygorom, które ustawa wiąże z decyzjami administracyjnymi. W konsekwencji czynność materialno-techniczna nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, nie może być także przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Ministra Sprawiedliwości decyzja o odmowie przyznania M. W. stypendium została wydana bez podstawy prawnej, ponieważ ani ustawa o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, ani przepisy wykonawcze do tej ustawy nie przewidują możliwości wydania decyzji odmawiającej przyznania stypendium za miesiąc następujący po miesiącu, w którym aplikant zakończył aplikację ogólną, tak jak przepisy tej ustawy nie eksplikują obowiązku wydania decyzji o przyznaniu stypendium. Organ II instancji wskazał, że podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma prawa materialnego, ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji "bez podstawy prawnej" oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Skoro zatem w sprawie brak jest przepisu prawa, który mógłby stanowić podstawę prawną zaskarżonej decyzji, to brak jest podstaw prawnych by uznać, że Dyrektor KSSiP posiadał kompetencję do odmowy przyznania stypendium za miesiąc grudzień 2010 r. Organ II instancji podniósł, że ustawodawca w zakresie dotyczącym stypendium precyzyjnie unormował sytuacje, w których Dyrektor KSSiP zobowiązany jest wydać decyzje administracyjne. Zgodnie bowiem z art. 44 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, określającym przesłanki zwrotu stypendium, Dyrektor KSSiP przed podjęciem decyzji w sprawie zwrotu stypendium albo umorzenia należności z tytułu zwrotu, zasięga opinii właściwego prezesa sądu albo właściwego prokuratora apelacyjnego. Od decyzji w sprawie zwrotu stypendium albo umorzeń z tytułu zwrotu stypendium przysługuje, w oparciu o art. 44 ust. 9 ustawy, odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zaś na podstawie art. 44 ust. 10 tej ustawy skarga od decyzji organu II instancji do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W konsekwencji nie sposób nie zauważyć, że brak jest podobnej regulacji w stosunku do "przyznania stypendium" na podstawie art. 42 ust. 4 ustawy. Skoro racjonalny ustawodawca w obrębie tego samego aktu normatywnego precyzyjnie unormował formę i tryb wydawania rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu stypendium albo umorzenia należności z tytułu jego zwrotu, to przyjąć należy, że w pozostałych wypadkach nie było wolą ustawodawcy nadawanie czynności "przyznania stypendium" waloru decyzji administracyjnej. Zachowanie prawa do stypendium, zgodnie z przepisem art. 42 ust. 4 ustawy, następuje z mocy prawa i wydanie decyzji w tym przedmiocie jest pozbawione podstawy prawnej, a co za tym idzie - niedopuszczalne. Ze względu na brak podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiocie nieprzyznania stypendium za miesiąc następujący po miesiącu, w którym aplikant zakończył aplikację ogólną Minister Sprawiedliwości uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie I instancji jako bezprzedmiotowe. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 42 ust. 1 i 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 pkt 1 kpa i art. 104 § 1 i § 2 kpa. Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o: 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w [...] , ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w [...] , 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że na skutek złożonego wniosku o przyznanie stypendium Dyrektor KSSiP w [...] wydał decyzję, na podstawie której odmówił przyznania stypendium za miesiąc grudzień 2010 r. Minister Sprawiedliwości uchylił decyzję Dyrektora KSSiP i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Głównym powodem tego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, iż obowiązujące przepisy nie przewidują wydawania przez Dyrektora KSSiP decyzji administracyjnej, a zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi wyłącznie czynność materialno-techniczną. Z powyższym stanowiskiem skarżący nie zgodził się i wskazał, że niewątpliwie fakt nieposłużenia się przez ustawodawcę terminem decyzja nie stanowi podstawy do przyjęcia, iż czynność czy też akt wydany przez Dyrektora KSSiP nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 kpa. W doktrynie i w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że sama nazwa aktu oraz zwroty jakimi posłużył się ustawodawca przy redakcji danych przepisów, nie mają w tym przedmiocie decydującego znaczenia. Tym samym, nieposłużenie się przez ustawodawcę słowem "decyzja" wcale nie oznacza, iż Dyrektor KSSiP nie był władny do wydania decyzji w rozumieniu art. 104 kpa. Skarżący wskazał, że Dyrektor KSSiP odmawiając przyznania stypendium za miesiąc grudzień 2010 r., rozstrzygnął merytorycznie indywidualną sprawę należącą do jego właściwości, zatem należy uznać, że wydał on decyzję administracyjną i był władny do jej wydania. To zaś prowadzi do konkluzji, iż Minister Sprawiedliwości winien był ustosunkować się merytorycznie do wniesionego odwołania, zamiast uchylać decyzję i umarzać postępowanie. Skarżący ponadto przytoczył argumenty jakie podniósł w odwołaniu i wskazał, że przyjęcie przez organ, że osoba która znajduje się na liście kwalifikacyjnej, o której mowa w art. 26 ust 2 ustawy, na jednym z miejsc od 1 - 150, które umożliwia kontynuowanie i przyjęcie na aplikacje specjalistyczne, a nie złoży wniosku o kontynuowanie szkolenia na aplikacji specjalistycznej, jest osobą ubiegającą się o kontynuowanie szkolenia na określonej aplikacji jest nietrafne i błędne. Zdaniem skarżącego przez osobę ubiegającą się o kontynuowanie szkolenia na określonej aplikacji należy rozumieć aplikanta aplikacji ogólnej, który znalazł się na liście klasyfikacyjnej, o której mowa w art. 26 ust 2 ustawy jako osoba, która ukończyła aplikację i złożyła wniosek o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej. Nie można zatem przyjąć, że aplikant, który na liście kwalifikacyjnej zajął miejsce umożliwiające przyjęcie go na aplikacje jest osobą ubiegającą się o kontynuowanie szkolenia. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Oznacza to, że ocenie Sądu podlega zgodność aktu administracyjnego zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego, a kontrola sądu ogranicza się do zbadania czy organ w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga M. W. oceniana z takiego punku widzenia podlega uwzględnieniu, albowiem zarzuty skargi okazały się zasadne. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury przyznaje aplikantowi, na jego wniosek, stypendium na czas aplikacji ogólnej, aplikacji sędziowskiej oraz aplikacji prokuratorskiej, z wyłączeniem okresu stażu, o którym mowa w art. 31 ust. 2. Stosownie zaś do ust. 4 tego przepisu aplikant aplikacji ogólnej, który ubiega się o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej, zachowuje prawo do pobierania przysługującego mu stypendium do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym zakończył aplikację ogólną. Sąd podziela pogląd organu, iż z powyższego unormowania nie wynika, że przyznanie stypendium następuje w drodze decyzji administracyjnej. Sąd w pełni podziela również pogląd, że działanie to następuje w formie czynności materialno – technicznej. Zatem w przypadku przyznania przedmiotowego świadczenia wystarczy pismo informacyjne i dokonanie tej czynności, poprzez wypłatę środków. Należy jednak zwrócić uwagę, iż w niniejszej sprawie nie doszło do dokonania tej czynności materialno - technicznej, ponieważ przedmiotem rozważań jest odmowa przyznania świadczenia, czyli odmowa wykonania tejże czynności. Jest to odmienna sytuacja, bowiem zupełnie inaczej przedstawia się sytuacja strony i dlatego też sama informacja o nieprzyznaniu świadczenia nie wystarczy. Takie pismo nie gwarantowałoby stronie obrony swoich praw przed sądem administracyjnym. Dlatego też w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, iż odmowa dokonania czynności materialno – technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o załatwienie której zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1983 r. sygn. akt II SA 2083/82, ONSA z 1983 r., nr 1 poz. 14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 761/08, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo w doktrynie prawa administracyjnego panuje pogląd, według którego w sytuacji, gdy przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej (por. J. Jaśkowska, B. Adamiak /w:/ glosa do wyroku NSA z 27 kwietnia 1981 r., sygn. akt SA 761/81, OSPiKA nr 5, 1982 r.). Za takim rozwiązaniem przemawia też interes strony i jej konstytucyjne prawo do sądu. Jednostka ma bowiem prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem administracyjnym ogólnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2007 r., I OSK 699/06, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w niniejszej sprawie Minister Sprawiedliwości odmówił stronie prawa do zbadania zasadności stanowiska Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. Takie działanie, w nawiązaniu do powyżej przedstawianego stanowiska Sądu, jest nieprawidłowe i nieuzasadnione. Jak wykazano powyżej ustawa o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej jedynie w sytuacji przyznania przedmiotowego stypendium. Ustawa nie reguluje natomiast formy odmowy przyznania świadczenia, a skoro tak, to należy tu zastosować ogólne zasady postępowania administracyjnego i wydać decyzję administracyjną. Tylko takie rozstrzygnięcie organu pozwala bowiem na jego kontrolę instancyjną i kontrolę sądową, a jednocześnie jest realizacją prawa do sądu strony. Reasumując należy przyjąć, że decyzja Ministra Sprawiedliwości uchylająca decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, z uwagi na brak podstaw do jej wydania, narusza prawo. Dlatego też organ ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę wytyczne Sądu i oceni sprawę pod kątem zaistnienia przesłanek ustawowych do odmowy przyznania M. W. stypendium. Na marginesie jedynie należy wskazać, iż Sąd nie badał zasadności odmowy przez organ I instancji przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia. Z uwagi bowiem na uchybienia organu II instancji, ocena ta byłaby przedwczesna i pozbawiałaby stronę prawa do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy w toku administracyjnym. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.