I OSK 2219/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Kamieniec Ząbkowicki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 458/11 w sprawie ze skargi Gminy Kamieniec Ząbkowicki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 1 czerwca 2011 r. nr NK-N.4131.366.2011.JK8-1 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Kamieniec Ząbkowicki nr VI/33/2011 z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie włączenia Szkoły Podstawowej w Doboszowicach do istniejącego Zespołu Szkół Nr 2 im. Jana Pawła II w Kamieńcu Ząbkowickim oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 458/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Gminy Kamieniec Ząbkowicki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 1 czerwca 2011 r. nr NK-N.4131.366.2011.JK8-1 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Kamieniec Ząbkowicki z dnia 28 kwietnia 2011 r. nr VI/33/2011 w sprawie włączenia Szkoły Podstawowej w Doboszowicach do istniejącego Zespołu Szkół Nr 2 im. Jana Pawła II w Kamieńcu Ząbkowickim. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 czerwca 2011 r. nr NK-N.4131.366.2011.JK8-1 Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Kamieniec Ząbkowicki nr VI/33/2011 z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie włączenia Szkoły Podstawowej w Doboszowicach do istniejącego Zespołu Szkół nr 2 im. Jana Pawła II w Kamieńcu Ząbkowickim. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ nadzoru wskazał, że powyższą uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem art. 62 ust. 1 w związku z art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz art. 7 Konstytucji RP. W ocenie Wojewody Dolnośląskiego ze względu na fakt, że przedmiotowa uchwała dotyczy włączenia szkoły do zespołu szkół, gdzie zarówno ta szkoła jak i sam zespół prowadzone są przez tą samą jednostkę samorządu terytorialnego, uwzględnienia wymaga art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z tą regulacją organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Powyższe oznacza, że ustawodawca dopuszczając możliwość łączenia istniejących już szkół w zespół określa warunki, których spełnienie warunkuje prawidłowość takiego działania. Podstawową przesłanką w tym zakresie jest możliwość połączenia w zespół ale tylko takich szkół, które są szkołami różnych typów. Tymczasem w trakcie postępowania nadzorczego organ nadzoru ustalił, że w skład Zespołu Szkół nr 2 im. Jana Pawła II w Kamieńcu Ząbkowickim, utworzonego uchwałą Rady Gminy Kamieniec Ząbkowicki nr VI/22/07 z dnia 21 marca 2007 r. w sprawie utworzenia Zespołu Szkół nr 2 w Kamieńcu Ząbkowickim, wchodzą Szkoła Podstawowa nr 2 im. Jana Pawła II w Kamieńcu Ząbkowickim oraz Samorządowe Przedszkole nr 2 w Kamieńcu Ząbkowickim. W skład Zespołu Szkół nr 2 w Kamieńcu Ząbkowickim wchodzi już szkoła podstawowa a zatem w przypadku włączenia Szkoły Podstawowej w Doboszowicach do Zespołu Szkół nr 2 w Kamieńcu Ząbkowickim, w Zespole tym będą funkcjonowały dwie szkoły tego samego typu. Ponadto, w ocenie Wojewody Dolnośląskiego, postępowanie nadzorcze ujawniło, że rozstrzygając o włączeniu Szkoły Podstawowej w Doboszowicach do Zespołu Szkół nr 2 w Kamieńcu Ząbkowickim Rada stanowiła również o kwestiach, w zakresie których władna była stanowić podejmując uchwałę o likwidacji szkoły. Nie można bowiem utożsamiać działania polegającego na włączeniu szkoły do zespołu szkół i likwidacji szkoły. Wprawdzie Wójt Gminy Kamieniec Ząbkowicki twierdzi, że Szkoła Podstawowa w Doboszowicach nie zostanie zlikwidowana, z drugiej jednak strony uczniom tej szkoły zapewnia kontynuowanie nauki w szkole podstawowej wchodzącej w skład Zespołu Szkól w Kamieńcu Ząbkowickim, co stanowiłoby działanie następujące przy likwidacji szkoły. Włączenie szkoły do zespołu szkół oznacza natomiast ich organizacyjne połączenie niezwiązane z samym przeniesieniem kształcenia do innej szkoły. Dyrektor zespołu, jak stanowi art. 62 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, jest z kolei dyrektorem szkoły lub placówki w rozumieniu ustawy. Uchwała nie mogła jednakże zostać uznana również za uchwałę w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Doboszowicach. Likwidacja tej szkoły, jak wskazywał Wójt, nie była zamiarem Rady. Co więcej, brak było również uchwały o zamiarze likwidacji tej szkoły, co, przy uznaniu, że zamiarem Rady była de facto likwidacja szkoły, powodowałoby brak realizacji ustawowo określonej procedury. Powyższe ustalenia nie zmieniły jednakże stwierdzonego wcześniej faktu, że Rada postanowiła o włączeniu Szkoły Podstawowej w Doboszowicach do Zespołu Szkół, w którym istnieje już szkoła tego typu, czyli inna szkoła podstawowa. Tym samym, skoro Rada jako organ administracji publicznej zobligowany do działania na podstawie i w granicach prawa była władna do włączenia do istniejącego zespołu szkół wyłącznie szkoły innego typu, niż aktualnie wchodzące w jego skład, działanie odmienne narusza prawo w sposób istotny. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Gmina Kamieniec Ząbkowicki zarzucając naruszenie art. 62 ust. 5 w związku z art. 59 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę podzielił stanowisko Wojewody Dolnośląskiego, że podejmując zaskarżoną uchwałę pominięto regulację art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Słusznie wskazał organ nadzoru, iż dopuszczalnym jest włączenie przez Radę do Zespołu Szkół dodatkowej szkoły, jednakże wyłącznie szkoły innego typu niż te, aktualnie wchodzące w skład Zespołu. Skoro w skład Zespołu Szkół nr 2 im. Jana Pawła II w Kamieńcu Ząbkowickim, utworzonego uchwałą Rady Gminy Kamieniec Ząbkowicki nr VI/22/07 z dnia 21 marca 2007 r. w sprawie utworzenia Zespołu Szkół nr 2 w Kamieńcu Ząbkowickim, wchodzi Szkoła Podstawowa nr 2 im. Jana Pawła II w Kamieńcu Ząbkowickim i Samorządowe Przedszkole nr 2 w Kamieńcu Ząbkowickim, włączenie kolejnej szkoły podstawowej było niedopuszczalne. W poruszonej z kolei przez Wojewodę kwestii opinii Dolnośląskiego Kuratora Oświaty, dotyczącej włączenia szkoły do zespołu, na którą powołano się w uchwale Sąd I instancji stanął na stanowisku, iż ustawa o systemie oświaty nie zawiera podstawy prawnej do wydawania opinii przez kuratora w tym zakresie po dokonaniu połączenia szkół w zespół. Przychylono się natomiast do argumentacji organu nadzoru który stwierdził, że rozstrzygając o włączeniu Szkoły Podstawowej w Doboszowicach do Zespołu Szkół nr 2 w Kamieńcu Ząbkowickim Rada postanowiła też w kwestiach, w zakresie których władna byłaby stanowić wówczas, gdyby podejmowała uchwałę o likwidacji szkoły. Powołane w podstawie prawnej badanej przez ten organ uchwały przepisy ustawy o finansach publicznych w istocie dotyczą tworzenia lub likwidacji jednostek budżetowych zaś o tworzeniu lub likwidowaniu jednostki budżetowej w sprawie nie może być mowy. Organ nadzoru dopatruje się w postanowieniach uchwały działań podejmowanych przy likwidacji szkoły, tzn. stwierdza, że zapewnienie uczniom Szkoły w Doboszowicach wyboru w kwestii kontynuowania nauki w tej szkole lub w szkole podstawowej wchodzącej w skład Zespołu Szkół w Kamieńcu Ząbkowickim prowadzić może do jej likwidacji. Tymczasem włączenie szkoły do zespołu szkół winno być ich organizacyjnym połączeniem, niezwiązanym z samym przeniesieniem kształcenia do innej szkoły. Zdaniem Sądu I instancji, stanowiąc o powyższym, organ uchwałodawczy działał w oparciu o domniemaną kompetencję, co jest niedopuszczalne. Jednakże tego rodzaju zapis miałby rację bytu tylko wtedy, gdyby do zespołu szkół włączano szkoły tego samego typu. Wówczas dopiero dojść by mogło np. do niekontrolowanej migracji uczniów, a w konsekwencji do likwidacji jednej ze szkół. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Kamieniec Ząbkowicki, domagając się jego zmiany poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego w całości. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez błędną wykładnię, tj. uznanie, że włączana do istniejącego zespołu szkoła winna być innego typu niż szkoły (placówki) tworzące zespół. W uzasadnieniu wskazano, że przepis ten wyraźnie odsyła jedynie do art. 58 i 59 powołanej ustawy. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stosowanie warunku z art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w innych wypadkach niż wprost określone w przepisie rangi ustawowej narusza art. 7 Konstytucji RP. W żadnym przepisie ustawodawca nie zastrzegł aby włączenie do zespołu danej szkoły mogło nastąpić jedynie wówczas gdy szkoła ta znajduje się w innej miejscowości oraz jest ona innego typu niż szkoły wchodzące w skład istniejącego zespołu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, jedynym zaś wyłomem od tej zasady jest ewentualna nieważność postępowania, uwzględniana z urzędu, niezależnie od tego czy podmiot wnoszący skargę kasacyjną w ogóle sygnalizuje takowe uchybienie. Jako że w sprawie niniejszej nieważność postępowania nie zachodzi, zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu poddano w dalszej części ocenie pod kątem sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzut naruszenia art. art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez błędną wykładnię tego przepisu jest nieuzasadniony. Dokonując analizy art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty Sąd I instancji prawidłowo przeanalizował treść całego art. 62 ustawy. Przepis ten normuje tworzenie zespołów szkół ( ust.1) a także przewiduje zasady wyłączania z zespołu niektórych szkół, włączania do zespołu innych szkół a także możliwość rozwiązania zespołu ( ust.5) Nie ulega wątpliwości, że ust.1 i ust.5 art. 62 stanowią kompleksową regulację dotycząca tworzenia zespołu szkół oraz wszelkich transformacji jakim te zespoły mogą podlegać. Z tego względu zasadnie Sąd I instancji uznał, że wzajemna relacja ust.1 i ust.5 art. 62 ustawy nie pozwala na wykładnie ust.5 w oderwaniu od treści ust.1 art.62 ustawy. Przepis ust. 5 art.62 ustawy zezwala na włączenie innych szkół lub placówek do istniejącego zespołu szkół lub placówek. Włączenie to musi jednak uwzględniać regulacje prawne dotyczące zasad tworzenia zespołów szkół wskazane w art. 62 ust. 1 powołanej ustawy, W myśl tego przepisu organ prowadzący szkoły lub placówki różnych typów może je połączyć w zespół. Użyte w przepisie sformułowanie "szkoły różnych typów" wyklucza możliwość połączenia w zespół szkół tego samego typu. W tym stanie rzeczy nie jest dopuszczalne również, włączenie do istniejącego już zespołu, szkół tego samego typu co szkoły w nim funkcjonujące. Skoro bowiem zespół szkół utworzyć mogą jedynie szkoły różnych typów, to włączenie do istniejącego już zespołu, szkoły tego samego typu prowadziłoby niewątpliwie do obejścia art. 62 ust. 1 ustawy. Poza sporem pozostaje fakt, że w skład Zespołu Szkół nr 2 im. Jana Pawła II w Kamieńcu Ząbkowickim, utworzonego uchwałą Rady Gminy Kamieniec Ząbkowicki nr VI/22/07 z dnia 21 marca 2007 r. w sprawie utworzenia Zespołu Szkół nr 2 w Kamieńcu Ząbkowickim, wchodzi Szkoła Podstawowa nr 2 im. Jana Pawła II w Kamieńcu Ząbkowickim. W tym stanie rzeczy Rada Gminy w Kamieńcu Ząbkowickim podejmując w dniu 18 lutego 2011 r. uchwalę nr IV 19/2010 o włączeniu Szkoły Podstawowej w Doboszowicach do Zespołu Szkół nr 2 w Kamieńcu Ząbkowickim w sposób istotny naruszyła art. 62 ust. 5 w zw. z ust. 1 ustawy o systemie oświaty, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W związku z powyższym Wojewoda Mazowiecki zasadnie wszczął postępowanie nadzorcze w stosunku do przedmiotowej uchwały a następnie stwierdził jej nieważność. Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. .