I OSK 2469/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 195/11 w sprawie ze skargi Z. S., A. P. i E. H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od D. P. na rzecz Z. S., A. P. i E. H. solidarnie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 195/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Z. S., A. P. i E. H. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji: 1) uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]; 2) stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3) zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżących solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku podano, że Z. S., E. H. i A. P. mają roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], wynikające z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta Warszawy. Nieruchomość przejęta została na własność Gminy miasta Warszawy, a następnie Skarbu Państwa. Wniosek właścicieli o ustanowienie na ich rzecz własności czasowej, złożony w trybie art. 7 wyżej wymienionego dekretu, został rozpoznany negatywnie przez Prezydium Rady Narodowej w mieście Warszawie w dniu [...] maja 1952 r. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej w dniu [...] grudnia 1952 r. W dniu [...] sierpnia 1992 r. Wojewoda Warszawski, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz.191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Dzielnicę Gminę Warszawa Śródmieście, z mocy prawa, w dniu 27 maja 1990 r., nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2000 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 1952 r., a decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło do ponownego rozpoznania organowi I instancji orzeczenie Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] maja 1952 r. W dniu 16 stycznia 2009 r. skarżący złożyli do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] sierpnia 1992 r. W toku rozpoznania wniosku Minister powziął informację, że Minister Infrastruktury prowadzi postępowanie zainicjowane wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. Z uwagi na powyższe, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., utrzymanym w mocy w dniu [...] listopada 2010 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiesił z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. prowadzone przez siebie postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Ministra Infrastruktury uznając, że zagadnieniem wstępnym jest stanowisko, jakie będzie wyrażone w przyszłości przez Ministra Infrastruktury w efekcie postępowania nadzorczego prowadzonego wobec decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. Zdaniem organu, ewentualna eliminacja tej decyzji z obrotu prawnego będzie miała istotne znaczenie dla oceny legalności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego, skoro decydujące znaczenie ma fakt, czyją własność stanowiła przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja1990 r. Skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2010 r. wnieśli Z. S., E. H. i A. P., zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. i 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie podniósł, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Chodzi tu o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Zagadnieniem wstępnym jest tylko takie postępowanie, którego wynik bezpośrednio wpłynie na treść rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Związek pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a zagadnieniem wstępnym sprowadza się do konkluzji, że brak rozstrzygnięcia tego zagadnienia stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji w sprawie. Zdaniem Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że wynik postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. nie jest koniecznym warunkiem wydania decyzji w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] sierpnia 1992 r. dotyczącej nabycia przez Dzielnicę Gminę Warszawa Śródmieście z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości przy ul. [...]. Sąd podkreślił, że w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, istniejący stan faktyczny i prawny uzasadniał jej wydanie. W zależności zaś od treści decyzji, która ostatecznie zapadnie w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2000 r. strona zainteresowana, w celu realizacji własnego interesu prawnego, będzie mogła ewentualnie skorzystać z kodeksowych przepisów o wznowieniu postępowania. Sąd I instancji oddalił wniosek skarżących, do którego przyłączył się uczestnik postępowania, o zawieszenie postępowania toczącego się przed tym Sądem w niniejszej sprawie z uwagi na śmierć H. D.-G., podnosząc, że stosownie do art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zawiesza postępowanie w sprawie z urzędu m.in. w razie śmierci strony. Jak wynika z treści złożonego do akt sprawy odpisu skróconego aktu zgonu, H. D.-G. zmarła w dniu [...] listopada 2010 r. (przed wydaniem zaskarżonej decyzji), nie była więc uczestniczką postępowania administracyjnego, a w konsekwencji stroną w postępowaniu przed Sądem, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła uczestniczka postępowania D. P., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając zaskarżonemu w całości wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w związku z art. 138 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej niezasadnie zastosował środek określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. uchylając postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2010 r. zawieszające z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r., 2) art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku skarżących z dnia 10 sierpnia 2011 r., o zawieszenie postępowania w związku ze śmiercią uczestniczki postępowania administracyjnego H. A. D.-G.. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej istniejący stan faktyczny i prawny uzasadniał jej wydanie miał fakt, czyją własność w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stanowiła nieruchomość będąca przedmiotem komunalizacji. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". W przedmiotowej sprawie istnieje związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Ewentualna eliminacja z obrotu prawnego decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. miałaby istotne znaczenie dla oceny legalności decyzji Wojewody Warszawskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli Z. T. S., E. H., A. P. i A. D. reprezentowani przez radcę prawnego, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Podnieśli, że wniesienie skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a wymaga, aby uchybienia sądu w zaskarżanym zakresie mogły mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy. Zarzut naruszenia art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest nieuzasadniony, bo brak jest wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, a ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania. Okoliczność śmierci H. D.-G. nie ma znaczenia w sytuacji, gdy osoba ta zmarła już w toku postępowania administracyjnego przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, a więc istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego z udziałem również następcy prawnego zmarłej, którym jest A. D. Co do pozostałych zarzutów za w pełni słuszne uznano stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku. Do akt sprawy złożono postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Woli z dnia 28 listopada 2011 r. o stwierdzeniu nabycia przez A. D. spadku po H. D.-G. zmarłej 21 listopada 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec tego, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach określonych w skardze kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Nawet gdyby podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okazały się uzasadnione, uwzględnienie skargi kasacyjnej mogłoby nastąpić wyłącznie wówczas, gdyby uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2010 r. i orzekając jak w zaskarżonym wyroku nie naruszył żadnego z przepisów wskazanych jako podstawa zaskarżenia. Sąd I instancji nie uchybił przede wszystkim art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przedstawiając w wyroku wykładnię tego przepisu i w jej wyniku uchylając zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające jako wydane w wyniku niewłaściwego zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Słusznie Sąd wskazał w zaskarżonym wyroku, że zagadnieniem wstępnym jest tylko takie postępowanie, którego wynik bezpośrednio wpłynie na treść rozstrzygnięcia, w sprawie administracyjnej, gdy występuje związek tego rodzaju, że brak rozstrzygnięcia tego zagadnienia stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji w sprawie. Słusznie też Sąd podniósł, że w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej istniejący stan faktyczny i prawny uzasadniał jej wydanie. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. nie powoduje konieczności zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] sierpnia 1992 r. W razie, gdyby zapadła decyzja stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...] września 2000 r., to możliwe będzie wznowienie postępowania komunalizacyjnego. Zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 ust. 1 k.p.a.) przywołana przez Sąd I instancji, dodatkowo uzasadnia powyższe stanowisko. Odmowa uwzględnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym wniosku o zawieszenie tego postępowania z uwagi na śmierć uczestniczki – H. A. D.-G. nie naruszyła art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Obligatoryjne zawieszenie postępowania sądowego przewidziane w tym przepisie, które następuje z urzędu, dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy strona zmarła w toku tego postępowania. W przypadku, gdy jak w sprawie niniejszej strona zmarła w toku postępowania administracyjnego art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie ma zastosowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2005 r., OZ 1555/04). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego w myśl art. 204 pkt 2 tej ustawy.