II OW 46/11

Dnia 23 sierpnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wójta Gminy J. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy J. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M. L. postanawia: wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowsko-ziemskiego w K. jako organ właściwy w sprawie. Pismem z dnia 10 marca 2011 r. Wójt Gminy J. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy nim, a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w K., dotyczącego rozpoznania podania M.L. w sprawie podkopywania skarpy przez sąsiada zamieszkałego pod nr [...] w miejscowości S. Gmina J. W uzasadnieniu Wójt Gminy J. wskazał, że w dniu 30 listopada 2010 r. M.L. skierowała do Starosty Krakowskiego pismo z prośbą o "interwencję i zajęcie stanowiska w sprawie prowadzenia prac budowlanych i ziemnych, które stwarzają poważne zagrożenie, jakim jest osuwanie się ziemi, na której stoi budynek (...)". Pismo to zostało przez Starostę Krakowskiego przekazane Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia, albowiem posiadającemu kompetencje do sprawdzenia, czy budowa prowadzona jest zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podanie to przekazał do rozpatrzenia Wójtowi Gminy J. powołując się na przepis art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, po. 2019 ze zm.). Wnioskodawca wskazał ponadto, że podczas kontroli terenowej przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzono, że na działce numer [...] w S. została wybrana ziemia na terenie o szerokości 20 m i głębokości 2 m, a właściciel tej działki jest dopiero w trakcie przygotowywania dokumentacji technicznej w zakresie wzmocnienia fundamentów budynku mieszkalnego oraz muru oporowego od strony działki numer [...]. Zdaniem Wójta wybranie ziemi jest pierwszym etapem wykonania prac budowlanych, a te toczą się zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Dlatego też organem właściwym do rozpatrzenia wniosku M.L. jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 4 kwietnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w K. wskazał, że w trakcie przeprowadzonej kontroli Inspektorzy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie stwierdzili prowadzenia żadnych prac budowlanych, a jedynie roboty ziemne polegające na wybraniu ziemi na szerokości około 2 m i głębokości około 2 m, co spowodowało zmianę ukształtowania działki numer [...] w miejscowości S. Wskazano również, że widoczny na zdjęciu numer 3 załączonym do niniejszego pisma stary mur oporowy nie jest związany technicznie ani tematycznie z prowadzonymi przez T.M. pracami ziemnymi. Spór ten powstał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 30 listopada 2010 r. (data wpływu - prezentata) M.L. zwróciła się do Starosty Powiatu Krakowskiego z prośba o interwencję, albowiem jej sąsiad zamieszkały w miejscowości S. nr [...] prowadzi prace budowlane i ziemne, które stwarzają zagrożenie w postaci osuwania się ziemi, na której stoi jej budynek. Budynek ten został posadowiony około 50 cm od granicy z działką sąsiada, a sąsiad podkopując tę skarpę powoduje zagrożenie jej osunięcia i naruszenia fundamentów jej domu. Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2010 r. Starosta Krakowski przekazał przedmiotowe pismo M.L. do rozpatrzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w K. Podczas przeprowadzonej w dniu 11 stycznia 2011 r. kontroli inspektorzy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzili, iż na terenie działki numer [...] należącej do T.M. w okresie wrzesień-październik 2010 r. prowadzono roboty ziemne polegające na wybraniu ziemi na szerokości około 2 m i głębokości maksymalnie około 2 m. Roboty te miały na celu częściowe wyrównanie terenu. W trakcie kontroli nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych. Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w K. przekazał przedmiotowe podanie M.L. Wójtowi Gminy J. jako właściwemu rzeczowo do rozpatrzenia. W treści postanowienia wskazano, że w trakcie kontroli ustalono, iż na działce numer [...] w S. prowadzono prace ziemne polegających na wybraniu ziemi na szerokości 2 m i o głębokości maksymalnie 2 m. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego powołał się na przepis art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne dotyczący naruszenia stosunków wodnych. Zażalenie na powyższe postanowienie wywiódł Wójt Gminy J., jednakże Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził niedopuszczalność tego zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., zezwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne pomiędzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie spór kompetencyjny pomiędzy Wójtem Gminy J., a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w K. dotyczy kwestii, który organ jest właściwy do rozpatrzenia wniosku M.L. z dnia 30 listopada 2010 r. Organy administracyjne, zgodnie z treścią art. 65 § 1 k.p.a. mają obowiązek ustalenia i przestrzegania swojej właściwości miejscowej i rzeczowej w każdej sprawie. Zaś ustalenie właściwości rzeczowej organu następuje w oparciu o przepisy dotyczące zakresu działania danego organu. Co do zasady postępowanie przed organami administracji może być wszczęte zarówno z urzędu jak i na wniosek. Złożenie podania przez stronę zobowiązuje bowiem organ do działania w jego granicach. W niniejszej sprawie M.L. zwróciła się Starosty Powiatu Krakowskiego w K. z prośbą o interwencję, która to prośba została następnie przekazana Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w K., albowiem jej sąsiad "prowadzi prace budowlane i ziemne, które stwarzają powstanie zagrożenia, jakim jest osuwanie się ziemi, na której stoi mój budynek mieszkalny". Dalej M.L. twierdzi, iż na skutek podkopywania tej skarpy przez sąsiada "może ona ulec osunięciu, jak również naruszyć fundamenty tego domu, gdyż nie ma żadnego zabezpieczenia oporowego". Zatem, skoro podane przez M.L. fakty wskazują na prowadzenie przez sąsiada prac budowlanych i ziemnych, przez co uszkodzeniu może ulec jej budynek mieszkalny, to organem do załatwienia tak określonej sprawy jest organ administracji, który posiada kompetencje do podejmowania działań mających na celu spowodowanie przestrzegania przepisów dotyczących prawa budowlanego. O tym, że w sprawie na tym etapie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane świadczą również, wbrew twierdzeniom Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ustalenia tego organu dokonane w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 11 stycznia 2011 r., iż na terenie działki sąsiadującej z działką M.L. prowadzone były prace ziemne polegające na wybraniu ziemi na szerokości około 2 m i maksymalnej głębokości około 2 m. Nadto z protokołu z dnia 11 stycznia 2011 r. wynika, że właściciel tej nieruchomości ma zamiar zrealizowania wzmocnienia fundamentów budynku mieszkalnego oraz muru oporowego od strony działki numer [...], a niewątpliwie zarówno budynek jak i konstrukcja oporowa są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 w zw. z pkt 2a i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zaś działalność obejmująca między innymi sprawy budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz zasady działania organów administracji w tych dziedzinach uregulowana jest w ustawie Prawo budowlane. Z zestawienia żądania M.L. zawartego w treści podania z wynikami kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego wynika, że dokonane przez T.M. działania mające na celu częściowe wyrównanie terenu można zakwalifikować do prac przygotowawczych wskazanych w treści art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. niwelacji terenu. Stosownie zaś do treści art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przestrzeganie stosowania przepisów prawa budowlanego należy do organów nadzoru budowlanego, a organem I instancji właściwym w tych sprawach jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, za wyjątkiem spraw określonych w treści art. 82 ust. 3 i 4 tej ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przekazania sprawy do załatwienia Wójtowi Gminy J. na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. Prawo wodne, albowiem w swoim podaniu M.L. w ogóle nie porusza kwestii zakłócenia stosunków wodnych i nie domaga się wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w związku ze zmianą stanu tych wód. Żądanie interwencji podyktowane zostało bowiem obawą M.L. o oddziaływanie przeprowadzonych przez sąsiada prac ziemnych i budowlanych na jej budynek mieszkalny mogących skutkować naruszeniem fundamentów jej domu. Zatem w tym stanie faktycznym i prawnym Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien załatwić sprawę w formie prawem przepisanej w sposób odpowiedni do poczynionych ustaleń i dokonanych wyjaśnień. Z tego względu na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.