IV SA/Wa 195/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi " M." sp. j. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego " M." sp. j. z siedzibą w S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 roku, Nr [...] Prezydent Miasta S. po rozpoznaniu wniosku M. Spółka jawna ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 1 budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego i 35 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...] oraz części działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych przy ulicy [...] (w głębi terenu) w S. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 roku, Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania E. F., Z. K., M. M., E. P. i K. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że terenem inwestycji, o którym mowa w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest wskazana przez wnioskodawcę część działki, czy też część działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale całe działki, to jest wyodrębnione jednostki geodezyjne. Wskazując na takie rozumienie terenu inwestycji decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na pogląd prawny wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2008 roku, sygn. akt II OSK 1826/06. Linie rozgraniczające teren inwestycji określane są bowiem w decyzji o warunkach zabudowy (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ). Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, a nie jedynie do tej części, która faktycznie będzie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie o możliwości realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Tym samym, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, oznaczenie terenu inwestycji zawarte w decyzji organu I instancji, które obejmuje jedynie część działek jest niezgodne z przepisami ustawy. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym na prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania. Organ I instancji zapewnił bowiem udział w postępowaniu a następnie Sygn. akt IV SA/Wa 195/11 doręczył decyzję jedynie stronom graniczącym bezpośrednio z wadliwie określonym terenem inwestycji. Pominął tym samym szereg osób, których działki graniczą bezpośrednio z działkami objętymi wnioskiem inwestora. Konsekwencją nieprawidłowego oznaczenia terenu inwestycji jest również błędne wyznaczenie obszaru analizy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło M. Spółka Jawna podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 52 ust. 2 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. 2) art. 28 oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w wyniku błędnego oznaczenia stron postępowania ze względu na wadliwe określenie terenu inwestycji. Skarżące Przedsiębiorstwo stwierdziło, że z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że decyzja o warunkach zabudowy powinna określać linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Zdaniem skarżącego Przedsiębiorstwa, żaden z przytoczonych przepisów nie obliguje wnioskodawcy do wskazywania, jako terenu inwestycji obszaru, który pozostaje poza jakąkolwiek ingerencją w istniejący sposób zagospodarowania. Przepisy te nie zobowiązują też organów administracji do określania w decyzji o warunkach zabudowy granic terenu inwestycji w granicach działek ewidencyjnych. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest dla obszaru, na którym ma być dokonana zmiana sposobu zagospodarowania, a nie dla całych działek ewidencyjnych obejmujących także obszary pozostające poza granicami zamierzenia inwestycyjnego. Powołany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, zdaniem skarżącego Przedsiębiorstwa, nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczył on kwestii zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i pogląd w nim wyrażony należy odczytywać w kontekście stanu Sygn. akt IV SA/Wa 195/11 faktycznego, który był podstawą wydania tego wyroku. Skarżące Przedsiębiorstwo wskazało też orzeczenia sądów administracyjnych, w których zaprezentowano pogląd, że terenu inwestycji nie można zawsze utożsamiać z powierzchnią działki ewidencyjnej. Wskazało też, że ustawodawca posługuje się terminami "linie rozgraniczające inwestycji" oraz "granice terenu objętego wnioskiem" nie zaś pojęciem "granice działek ewidencyjnych". Zdaniem skarżącego Przedsiębiorstwa uznanie za prawidłowe stanowiska Kolegium prowadziłoby do braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości, która częściowo objęta jest planem zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją wadliwego stanowiska zajętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze może być, zdaniem skarżącego Przedsiębiorstwa, naruszenie art. 28 k.p.a. Gdyby przyjąć kryterium ustalania kręgu stron postępowania zaprezentowane przez Kolegium, to stronami postępowania zostałyby osoby, których nieruchomości nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji wskazanym we wniosku zaś planowana inwestycja w żaden sposób nie oddziałuje na ich nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy zostałaby w konsekwencji skierowana do osób niebędących stroną w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Podstawą uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji organu I instancji jest sformułowany przez Kolegium pogląd, że terenem inwestycji, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest teren całej działki lub działek ewidencyjnych. Konsekwencję tego poglądu są dalsze stwierdzenia Kolegium, to jest, że niewłaściwie ustalony został krąg stron postępowania oraz, że niewłaściwe ustalony został obszar analizowany. Sygn. akt IV SA/Wa 195/11 W ocenie Sądu nie można zgodzić się z prezentowaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykładnią art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te, zdaniem Sądu, nie dają podstaw do formułowania poglądu, że zawsze teren inwestycji to teren całej działki ewidencyjnej, na której inwestycja ma być usytuowana. Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do decyzji o warunkach zabudowy odpowiednie zastosowanie ma art. 52 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy. Z przepisu tego wynika, że wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem. Tym samym wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy także powinien spełniać tego rodzaju wymóg. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie także punkt trzeci art. 54 tejże ustawy. Oznacza to, że w decyzji o warunkach zabudowy należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale nic nie stoi na przeszkodzie, by za pomocą linii rozgraniczeniowych inwestycji wskazać konkretną część działki, na której może być realizowana inwestycja. Możliwe byłoby więc wydanie zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla części działki lub działek. Trafnie wskazuje skarżące Przedsiębiorstwo, że gdyby przyjąć, iż w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenem inwestycji nie może być część działki, tylko cała działka, to nie byłoby możliwe ustalenie warunków zabudowy, w sytuacji, gdy część działki jest objęta planem miejscowym, a cześć nie. Analiza treści przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do przyjęcia, by wolą ustawodawcy było, aby w takim przypadku dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem nie mogła być nie mogła być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 wymienionej wyżej ustawy, z którego wynika, że Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc te dwa pojęcia. Działka, Sygn. akt IV SA/Wa 195/11 to wydzielona ewidencyjnie cześć powierzchni ziemskiej. Teren, jest pojęciem bardziej ogólnym niż działka. Słownikowe znaczenie tego pojęcia, to "miejsce występowania, zasięgu, odbywania się czegoś, obszar, okolica" (Uniwersalny słownik języka polskiego pod redakcją prof. Stanisława Dubisza. Tom 4, wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, str. 54). Terenem może więc być cała działka, kilka działek oraz część działki lub działek. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mowa jest o działce budowlanej. Z faktu tego nie można jednak wyprowadzać twierdzenia, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi obejmować zawsze całą działkę budowlaną. Oznaczałoby to bowiem, że zawarte w art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowanie "terenu", jest zbędne. Tymczasem jedną z podstawowych zasad wykładni jest zakaz interpretowania przepisów prawnych tak, by pewne ich fragmenty okazały się zbędne (Lech Morawski. Zasady Wykładni Prawa. Wydawnictwo "Dom Organizatora" Toruń 2006, str. 106). Nadto stwierdzić należy, że przepisy rozporządzenia nie mogą być interpretowane literalnie, gdyż oznaczałoby to, że modyfikują one wolę ustawodawcy wyrażoną w akcie prawnym stojącym wyżej w hierarchii źródeł prawa jakim jest ustawa. Tymczasem akt prawny o charakterze podstawowym może jedynie uszczegóławiać przepisy ustawy a nie je modyfikować. Ustawodawca w rozporządzeniu posłużył się pojęciem działki budowlanej, gdyż terenem objętym wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zazwyczaj cała działka budowlana. Jak to już jednak zostało wcześniej stwierdzone nie oznacza to, że wnioskodawca nie może we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wskazać, jako terenu inwestycji części działki lub kilku działek, kilku działek, czy też np. jednej całej działki i części innej działki. Wskazany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 10 stycznia 2008 roku, sygn. akt II OSK 1826/06 w ocenie Sądu nie może być argumentem przemawiającym za uznaniem, że terenem inwestycji może być wyłącznie teren całej działki. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny wyraził ten pogląd w określonym stanie faktycznym. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku rozważania Sygn. akt IV SA/Wa 195/11 Naczelnego Sądu Administracyjnego poczynione zostały w związku z interpretacją zawartego w ustawie z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych pojęcia zwartego obszaru gruntów rolnych projektowanego do przeznaczenia na cele nierolnicze. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zwartego obszaru nie można utożsamiać z terenem przeznaczonym pod zabudowę. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sposób rozumienia pojęcia "teren inwestycji", poprzez utożsamianie go z pojęciem "całej działki budowlanej", jako nieuzasadniony nie mógł być podstawą uchylenia decyzji organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonując oceny prawidłowości decyzji organu I instancji winno dokonać jej z uwzględnieniem rozumienia pojęcia "teren inwestycji" wskazanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym uzasadnieniu. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.