II OW 62/11

Dnia 23 sierpnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta Miasta P. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta P. a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rekultywacji nieruchomości położonych w P. postanawia: oddalić wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2011 r. Prezydent Miasta Pruszkowa wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość poprzez wskazanie, iż w sprawie rekultywacji nieruchomości położonych w P. przy ul. [...], numer ewid. [...],[...] i [...], obręb [...], organem właściwym do wydania decyzji jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. W uzasadnieniu tego wniosku Prezydent Miasta Pruszkowa wskazał, iż w 2007 r. wpłynęła do niego skarga zawiadamiająca o skażeniu działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie [...] Sp. z o.o. Skażenie to występuje pod dużymi halami magazynowymi i nie ma możliwości stwierdzenia, czy faktycznie skarga jest zasadna. Podniesiono również, że z przedłożonych dokumentów wynika, iż teren ten jest zanieczyszczony metalami ciężkimi i ropopochodnymi. W związku z powyższym sprawa ta została przekazana Wojewodzie Mazowieckiemu jako organowi właściwemu na podstawie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493). W wyniku rozpoznania sprawy Wojewoda zobowiązał właściciela terenu do przywrócenia standardów jakości gleby i ziemi przedmiotowej działki do stanu właściwego. Jednakże decyzja ta została uchylona na skutek zażalenia właściciela nieruchomości przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który następnie przekazał ją organowi I instancji jakim jest aktualnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska i zalecił mu wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 362 ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawieniu. Następnie w 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie przekazał przedmiotową sprawę Prezydentowi Miasta Pruszkowa. Zdaniem wnioskodawcy wobec faktu wieloletniego prowadzenia postępowania administracyjnego początkowo przez Wojewodę Mazowieckiego, a następnie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przekazanie tej sprawy Prezydentowi Miasta Pruszkowa jest niewłaściwe. Ponadto sprawa ta nie może być traktowana jako nielegalne składowanie odpadów, albowiem teren ten jest w całości zanieczyszczony substancjami ropopochodnymi i metalami ciężkimi wobec czego wymaga rekultywacji. W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 20 czerwca 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie podniósł, że w toku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż niezależnie od ewentualnego przekroczenia jakości gleby lub ziemi występuje składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. A akta sprawy dotyczące składowania odpadów zostały przekazane Prezydentowi Miasta Pruszkowa. Wskazano także, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia środowiska gruntowego do stanu właściwego tj. zgodnego ze standardami jakości określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, poz. 1359). Natomiast postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia odpadów (również pod powierzchnią ziemi) z miejsc przeznaczonych do ich składowania zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach leży w kompetencji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Zdaniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie analiza posiadanej dokumentacji oraz definicja szkody w powierzchni ziemi zawartej w art. 6 pkt 11 lit. c ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, pozwala na stwierdzenie, że odpady składowane w wyrobisku gliny po byłych zakładach [...] w P., nawet przysypane ziemią w kontekście pojęcia "powierzchni ziemi" określonej w art. 3 pkt 25 Prawo ochrony środowiska nie stanowią jej powierzchni, ale nadal są odpadami. Ponadto organ podniósł, iż po usunięciu odpadów przez Prezydenta, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska będzie kontynuował postępowanie w sprawie przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Z tych przyczyn Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o wyznaczenia Prezydenta Miasta Pruszkowa jako właściwego do wydania decyzji w sprawie. Spór ten powstał w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z dnia 15 marca 2007 r. [...] Sp. z o.o. w W. poinformowała Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska, iż na terenie należącym do E.C. i A. Sp. z o.o., a sąsiadującym z inwestycją pod nazwą [...] w P. przy ul. [...], podczas badania gruntu stwierdzono poważne skażenie terenu. Wnioskiem z dnia 22 marca 2007 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zwrócił się do Prezydenta Miasta Pruszkowa o wszczęcie postępowania w celu zobowiązania właścicieli działek numer [...],[...] i [...] zlokalizowanych w P. przy ul. [...] do usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania w trybie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251). Postanowieniem z dnia 17 lipca 2007 r. Prezydent Miasta Pruszkowa przekazał przedmiotową sprawę do rozpatrzenia jako organowi właściwemu w sprawach skażenia środowiska naturalnego Wojewodzie Mazowieckiemu. W uzasadnieniu wskazano, że na terenie działek nie stwierdzono zalegania odpadów. Nadto dokumentacja hydrotechniczna załączona do wniosku o wszczęcie postępowania nie odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 3 października 2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań jakim powinny odpowiadać dokumentacje hydrologiczne i geologiczno-inżynierskie (Dz. U. Nr 201, poz. 1673) i w takiej sytuacji nie może stanowić podstawy do nakazania właścicielom usunięcia ewentualnych odpadów zalegających pod istniejącymi halami. Decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007 r. zobowiązano A. Sp. z o.o. w P. do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego Zakładu zlokalizowanego na działce numer [...], obręb [...] przy ul. [...] w P. w zakresie oddziaływania na środowisko gruntowo-wodne, w terminie do 30 marca 2008 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Wojewoda Mazowiecki zobowiązał A. Sp. z o.o. w P. do przywrócenia standardów jakości gleby i ziemi z działki numer [...] do stanu właściwego w terminie dwóch lat od dnia kiedy niniejsza decyzja stała się ostateczna. Na skutek wniesionego przez A. Sp. z o.o. w P. odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2008 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, na skutek stwierdzonych uchybień. Pismem z dnia 20 maja 2009 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wezwał A. Sp. z o.o. w P. do uzgodnienia warunków przeprowadzenia rekultywacji zanieczyszczonego gruntu na terenie działki położonej przy ul. [...] [...] (nr ew. [...]) w Pr. Pismem z dnia 13 kwietnia 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wezwał T.G. i M.G., jako nowych właścicieli działki numer ew. [...] położonej przy ul. [...] w P. do uzgodnienia warunków przeprowadzenia rekultywacji zanieczyszczonego gruntu na terenie działki. Pismem z dnia 29 kwietnia 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. w związku z prowadzonym przedmiotowym postępowaniem zwrócił się do Prezydenta Miasta Pruszkowa o ponowne wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. w sprawie wydania decyzji nakazujących właścicielom działek położonych w P. przy ul. [...] numer [...],[...] i [...], tj. E.C. właścicielowi działek o numerze ewid. [...] i [...] oraz T.G. i M.G. właścicielom działki numer [...] usunięcia odpadów zlokalizowanych na tych działkach. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. przekazał Prezydentowi Miasta Pruszkowa akta sprawy dotyczące składowania odpadów na przedmiotowych działkach, celem rozpatrzenia zgodnie z kompetencjami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z postanowieniami art. 4 i 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej także p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej i stosuje w tych sprawach odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, rozstrzygając spór na wniosek w drodze postanowienia poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając sprawy, o których mowa w art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. nie może wyręczać organów administracji publicznej. Przy formułowaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość trzeba - jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (porównaj: postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2004 r. sygn. akt OW 39/04 – publikowany ONSA i WSA nr 1 z 2004 r. poz. 17) - uwzględnić przede wszystkim dwa następujące założenia: po pierwsze - wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu musi być poprzedzone ustaleniami i rozważaniami pozwalającymi na stwierdzenie, że przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy, nie jest właściwy, po drugie - przedmiot sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość powinien być na tyle precyzyjnie sformułowany, aby można było określić sprawę, która ma być rozpoznana. Wtedy tylko jest możliwość wskazania przez Sąd organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. Brak takiego precyzyjnego określenia sprawy i w konsekwencji możliwości podania organu właściwego powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu (art. 15 § 2 w związku z art. 151 powołanej wyżej ustawy procesowej). Należy przy tym podkreślić, że ustalenie przedmiotu sprawy należy do organu administracji w ramach czynności podejmowanych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nakazanych w art. 7 k.p.a. Nie należy zaś do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego zakres kognicji jest ograniczony jedynie do wskazania właściwego organu. Taka sytuacja braku precyzyjnego określenia przedmiotu sprawy występuje w niniejszym postępowaniu w szczególności jeśli uwzględni się jej okoliczności. Niespornym w niniejszej sprawie jest to, iż przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w W. toczy się postępowanie w sprawie przywrócenia środowiska gruntowego do stanu właściwego tj. zgodnego ze standardami jakości określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, poz. 1359), które uruchomione zostało wnioskiem [...] Spółki z o.o. w 2007 r. Jednakże w toku tego postępowania na podstawie posiadanej dokumentacji organ prowadzący postępowanie ustalił, że to składowane odpady pod powierzchnią ziemi są źródłem zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego przedmiotowego terenu. Tym samym takie ustalenia faktyczne, które przecież nie są oceniane w ramach rozstrzyganego sporu w tej sprawie spowodowały, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. przekazał Prezydentowi Miasta Pruszkowa akta sprawy dotyczące składowania odpadów na działkach o nr ew. [...],[...],[...] obręb [...] zlokalizowanych przy ul. [...] w P. celem rozpatrzenia zgodnie z kompetencjami w trybie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 185 z 2010 r., poz. 1243 ze zm.). Zatem w tych okolicznościach sprawy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. w toku prowadzonego przez siebie postępowania ustalił, iż w sprawie zachodzi również potrzeba usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania i w tak określonym przedmiocie postępowania przekazał Prezydentowi Miasta Pruszkowa akta sprawy. Natomiast Prezydent Miasta Pruszkowa składając wniosek o rozstrzygniecie sporu o właściwość oznacza przedmiot postępowania jako sprawę dotyczącą rekultywacji nieruchomości, a więc całkowicie odmiennie od tego czego dotyczyło postanowienie o przekazaniu sprawy według właściwości przez organ ochrony środowiska, kreując tym samym inną sprawę administracyjną. Poza tym główna argumentacja organu składającego wniosek o rozstrzygniecie przedmiotowego sporu sprowadza się do stwierdzenia, że skoro wcześniej Wojewoda Mazowiecki, a następnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. prowadzili postępowanie administracyjne to przekazanie sprawy do rozpatrzenia Prezydentowi jest niewłaściwe. Dlatego też mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż niezależnie od tego, że strona składająca wniosek o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu kwestionuje co do zasady stan faktyczny sprawy, to przede wszystkim bardzo ogólnie i odmiennie niż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. określa sam przedmiot postępowania w jakim Naczelny Sąd Administracyjny ma zająć stanowisko co do właściwości organu. Ta rozbieżność stanowisk organów co do przedmiotu postępowania w tej sprawie przede wszystkim tak naprawdę oznacza to, iż w sposób precyzyjny nie określono w złożonym wniosku przedmiotu sporu o właściwość jak też określonej normy prawa materialnego z tym związanej, co jest przecież niezbędne, aby można było określić sprawę, która ma być rozpoznana, a w konsekwencji by określić właściwy organ do jej rozpoznania. Konstatację tę dodatkowo wzmacnia stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W., który w przekazanym zakresie niezależnie od swojej właściwości precyzyjnie określa w postanowieniu o przekazaniu sprawę jako dot. usunięcia odpadów i przywołuje w tym zakresie przepis art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach. Z kolei Prezydent Miasta Pruszkowa przedmiot postępowania określa bardzo ogólnie jako sprawę dot. rekultywacji nieruchomości, nie przedstawiając w tym zakresie niezbędnej argumentacji. Na marginesie czynionych rozważań jedynie informacyjnie wskazać należy, że odmienne określenie przez wnioskodawcę przedmiotu postępowania w tej sprawie może świadczyć o tym, że w istocie nie mamy do czynienia ze sporem o właściwość, tylko próbą podważenia czy też zakwestionowania ustalonego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. stanu faktycznego sprawy, lecz takie działanie nie może uzasadniać składania wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego czy też sporu o właściwość. Skoro więc wniosek Prezydenta Miasta Pruszkowa o rozstrzygnięcie sporu, zawiera bardzo ogólnikowe i nieprecyzyjne określenie przedmiotu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tych okolicznościach sprawy braki w tym zakresie nie pozwalają na zajęcie stanowiska w sprawie. Wszystko to na obecnym etapie nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Dlatego postanowiono jak w sentencji na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).