VIII SA/Wa 685/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wprowadzenia zmian w statucie Gminy i Miasta [...] oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym znak [...] z [...] maja 2011 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana dalej ustawą o samorządzie gminnym) stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w M. z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w sprawie wprowadzenia zmiany w Statucie Gminy i Miasta M.. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż przedmiotową uchwałą (z [...] kwietnia 2011 r. nr [...]) w Statucie Gminy i Miasta M. w § 42 pkt 2 wprowadzono zapis "Wspólne posiedzenia komisji Rady zwołuje i prowadzi przewodniczący z prawem głosowania". Organ wyjaśnił, iż powoływanie wewnętrznych organów rady, jakimi są komisje, nie jest obligatoryjne. Przepis art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi wyraźnie, że rada może powoływać komisje. Jedyną komisją, której powołanie jest obowiązkowe, jest komisja rewizyjna (art. 18a ust. 1). Uregulowanie sprawy w statucie wymagane jest jedynie dla komisji rewizyjnej, statutowy sposób unormowania jest jednak zalecany także w odniesieniu do innych komisji stałych. Powołując treść art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ wskazał, iż w posiedzeniach komisji mogą uczestniczyć radni niebędący jej członkami. Mogą oni zabierać głos w dyskusji i składać wnioski, jednakże nie mają prawa udziału w głosowaniu. Tym samym w skład komisji mogą wchodzić wyłącznie radni, także pełniący funkcję przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady, za wyjątkiem komisji rewizyjnej, jednak bez prawa udziału w głosowaniu. Następnie organ stwierdził, iż wprowadzona uchwałą z [...] kwietnia 2011 r. zmiana statutu jest niezgodna z przepisami prawa, gdyż w swej treści przewiduje generalnie: po pierwsze uczestnictwo przewodniczącego w pracach komisji co naruszałoby zasady funkcjonowania m.in. komisji rewizyjnej, w skład której przewodniczący i wiceprzewodniczący rady nie mogą wchodzić, po drugie daje osobie nie wchodzącej w skład komisji, tj. przewodniczącemu prawo do głosowania, w sytuacji gdy ustawa prawa głosu w pracach komisji radnym nie będącym członkami komisji wyraźnie zabrania. Organ uznał, iż nieprecyzyjność i lakoniczność wprowadzonego w § 42 pkt 2 statutu zapisu narusza zasady prawne, zwłaszcza, że generalizuje udział przewodniczącego rady w pracach komisji, nie wskazując przy tym nawet, w pracach których komisji może on brać udział z prawem do głosowania. Organ nadzoru zauważył także, iż wspólna praca wszystkich komisji pod przewodnictwem przewodniczącego jest sprzeczna z zasadami określającymi byt komisji oraz sens ich powoływania. Komisje są powoływane do realizowania określonych zadań, ich praca winna zatem skupiać się na konkretnych, wskazanych w planie pracy komisji zadaniach, a nie na wspólnej pracy całej rady. W takiej bowiem sytuacji powoływanie komisji traci rację bytu, gdyż prace komisji stają się niczym innym jak pracami całej rady lub też jej części, gdyż w skład komisji powołani mogą być jedynie radni. Jednocześnie organ podał, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze wstrzymuje wykonanie z mocy prawa przedmiotowej uchwały z dniem jego doręczenia. Skargę na powołane rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego złożyła Gmina M. wnioskując o jego uchylenie. Wydanemu rozstrzygnięciu strona skarżąca postawiła zarzut: • pozbawienia jej możliwości ustosunkowania się poprzez właściwe organy do wątpliwości dotyczących celu i intencji stanowiących podstawę do przyjęcia kwestionowanej zmiany w statucie gminy i wydanie rozstrzygnięcia bez zażądania jakichkolwiek wyjaśnień w tym zakresie, czy też uzasadnienia do uchwały; • naruszenia prawa materialnego – art. 21 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, przez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że przewodniczący rady gminy nie może mieć prawa głosu na zwołanym przez siebie wspólnym posiedzeniu komisji rady, w sytuacji gdy ustawa dopuszcza możliwość powoływania przez radę oprócz komisji stałych również komisji doraźnych, określając ich skład osobowy i zakres działania i odbywanie wspólnych posiedzeń przez komisje rady, podczas gdy przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że zwołanie doraźnej komisji z udziałem przewodniczącego rady, który w takim wypadku nie może być pozbawiony prawa głosu jest dopuszczalne; • naruszenia art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, przez błędne jego niezastosowanie, w sytuacji gdy doszło przez podjęcie uchwały do istotnego naruszenia prawa, a jedynie niedoprecyzowano, że takie wspólne posiedzenie komisji rady nie dotyczy komisji rewizyjnej rady. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia rozwijając zarzuty skargi strona skarżąca wywiodła, iż wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nie zostało poprzedzone jakimkolwiek postępowaniem wyjaśniającym. Organ nadzoru nie żądał ani uzasadnienia do uchwały, ani też wyjaśnień co do celowości i potrzeby jej podjęcia. Takie działanie Wojewody narusza art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej także jako Kpa), dotyczący czynnego udziału strony w postępowaniu. Podjęcie przez organ nadzoru wskazanych wyżej czynności pozwoliłoby na prawidłową ocenę czy przy podjęciu uchwały doszło do istotnego naruszenia prawa, czy też jedynie niedoprecyzowano zapisu treści uchwały. Skarżąca wskazała, że statut gminy przewiduje możliwość zwoływania wspólnych posiedzeń komisji rady miejskiej (§ 41 pkt 1 statutu).Takie posiedzenia nie są wymienione w ustawie. Przyjęcie wspólnego obradowania komisji należało do uprawnień rady, w zakresie określenia zasad wewnętrznego funkcjonowania rady. Wspólne posiedzenie komisji ma charakter zwołania komisji doraźnej. W skład takiej komisji wchodzą członkowie komisji stałych, których wspólne posiedzenie dotyczy oraz radny – przewodniczący rady miejskiej, który posiedzenie komisji zwołuje. Nie można ograniczać możliwości pracy przewodniczącego rady w takiej komisji. Skarżąca podniosła, iż wprowadzona w statucie zmiana nie dotyczy udziału przewodniczącego rady w posiedzeniu komisji stałej, której nie jest członkiem, lecz komisji doraźnej składającej się z członków dwóch komisji, której członkiem jest, skoro ją zwołuje. Przewodniczący rady zwołując wspólne posiedzenie komisji, nie uczestniczy w posiedzeniu którejkolwiek z obradujących, zwołanych w określonym celu komisji (zawsze musi być porządek obrad). Oczywistym jest, że wspólne posiedzenia komisji nie dotyczą komisji rewizyjnej, której status i zakres działania określa ustawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wyjaśnił, iż przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru nie ma obowiązku prowadzenia postępowania co do intencji (wyjaśnień) dotyczących podjętej uchwały. Organ nadzorczy badając uchwałę organu gminy prowadzi postępowanie wyjaśniające, jego rozstrzygnięcie nie ma jednak charakteru merytorycznego i dlatego nie dadzą się tu zastosować przepisy o postępowaniu dowodowym z Kpa. Podjęty w tym trybie (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym) akt ma charakter deklaratoryjny i działa ex tunc. Przedmiotem kontroli jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten ze względu na jego treść może funkcjonować w obrocie prawnym. Przedmiotowa uchwała naruszała postanowienia art. 21 ustawy o samorządzie gminnym. Wprowadzony do statutu zapis nie mógł być interpretowany inaczej aniżeli uznanie, że dotyczy zwykłych posiedzeń komisji zarówno stałych jak i doraźnych, które mogą być zwoływane na wspólne posiedzenia, którym przewodniczyć będzie przewodniczący rady z prawem głosowania. Organ uznał, że redakcja przepisów prawa powinna być dokonywana w taki sposób, aby z treści konkretnego przepisu wynikało prawo i obowiązek, nie zaś aby przepis wymagał interpretacji i odczytywania ukrytych intencji. Przepisy winny zatem być redagowane tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nim norm wyrażały intencje prawodawcy. Tymczasem interpretacja zapisu przedmiotowej uchwały nie nasuwa żadnych trudności, ewentualne intencje organu ujawnione we wniesionym środku zaskarżenia stanowią manipulację rady dokonywaną na potrzeby niniejszego postępowania. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2011 r., nadesłanym po doręczeniu odpowiedzi na skargę, skarżąca wskazała na niezrozumienie przez organ nadzoru istoty podjętej uchwały. Podtrzymała w tym zakresie zarzut naruszenia art. 10 Kpa dotyczący zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Za nieprawdziwe uznała twierdzenie organu dotyczące systematycznego zwoływania wspólnych posiedzeń komisji przekształcanych następnie w sesje. Sesje mają bowiem określony ramowy porządek obrad, który nie jest tożsamy z incydentalnie zwoływanymi wspólnymi posiedzeniami komisji. Wyjaśniła, iż wspólne posiedzenia komisji miały miejsce tylko w przypadku rozpatrywania ważnych spraw, co do których wymagana jest opinia tak Komisji Gospodarki, Budżetu i Rolnictwa oraz Komisji Oświaty i Spraw Społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Stosownie zaś do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a). Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu nadzoru poprzez jego uchylenie (art. 148 p.p.s.a). Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, dlatego też skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest, czy uchwała Rady Miejskiej w M. z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w sprawie wprowadzenia zmiany w Statucie Gminy i Miasta M. jest sprzeczna z prawem i jako taka nieważna, czy też organ nadzoru winien ograniczyć się jedynie do wskazania, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Przedmiotowa zmiana polegała na wprowadzeniu do ww. statutu § 42 pkt 2 zapisu o następującej treści : "Wspólne posiedzenia komisji Rady zwołuje i prowadzi przewodniczący z prawem głosowania". Podstawę materialnoprawną do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowił art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Z ust. 2 ww. artykułu wynika, że organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku postępowania, może wstrzymać ich wykonanie. Stosownie zaś do treści ust. 3 rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Z ust. 5 ww. artykułu wynika nadto, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Zaskarżone rozstrzygnięcie, stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostało wydane w dniu [...] maja 2011 r., tj. w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia uchwały, które miało miejsce w dniu [...] kwietnia 2011 r., zawiera również trafne uzasadnienie faktyczne i prawne. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie organ nadzoru słusznie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w M. z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w sprawie wprowadzenia zmiany w Statucie Gminy i Miasta M.. Zapis wprowadzony do statutu w § 42 pkt 2, że "Wspólne posiedzenia komisji Rady zwołuje i prowadzi przewodniczący z prawem głosowania" narusza bowiem zasady wyrażone w ustawie o samorządzie gminnym, w tym w szczególności wymienione w art. 21. Z ww. przepisu wynika, że rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy (ust.1). Komisje podlegają radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności (ust.3). W posiedzeniach komisji mogą uczestniczyć radni niebędacy jej członkami. Mogą oni zabierać głos w dyskusji i składać wnioski bez prawa udziału w głosowaniu (ust.4). Mając na uwadze ww. przepis, należy zgodzić się z organem nadzoru, że wprowadzona uchwałą Rady Miejskiej w M. z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] zmiana statutu polegająca na wprowadzeniu zapisu § 42 pkt 2 jest sprzeczna z prawem i jako taka nieważna. Przedmiotowy zapis jest bowiem na tyle ogólny, nieprecyzyjny i lakoniczny, iż nie sposób go zinterpretować inaczej, że chodzi w nim zarówno o zwykłe posiedzenia komisji stałych, jak i doraźnych, które mogą być zwoływane na wspólne posiedzenia, a którym przewodniczyć będzie przewodniczący rady i to dodatkowo z prawem głosowania. Taka zaś zmiana statutu jest niezgodna z przepisami prawa, gdyż w swej treści przewiduje uczestnictwo przewodniczącego w pracach komisji co naruszałoby zasady funkcjonowania m.in. komisji rewizyjnej, w skład której przewodniczący i wiceprzewodniczący rady nie mogą wchodzić, nadto daje osobie nie wchodzącej w skład komisji, tj. przewodniczącemu prawo do głosowania, w sytuacji gdy ustawa wyraźnie zabrania prawa głosu w pracach komisji radnym nie będącym członkami komisji. Dlatego też nie można mówić w świetle powyższego jedynie o niedoprecyzowaniu treści zapisu § 42 pkt 2 statutu, lecz o istotnym naruszeniu prawa przy uchwalaniu treści przedmiotowego zapisu. Treść nowo zredagowanego zapisu statutu nie budzi bowiem w ocenie Sądu problemów interpretacyjnych. Tym samym, za niezasadny należy uznać zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez organ nadzoru art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne jego niezastosowanie. Trafnie również organ uznał, iż właśnie nieprecyzyjność i lakoniczność wprowadzonego § 42 pkt 2 statutu zapisu narusza zasady prawne, zwłaszcza, że generalizuje udział przewodniczącego rady w pracach komisji, nie wskazując przy tym nawet, w pracach których komisji może on brać udział z prawem do głosowania. Rację należy przyznać organowi nadzoru, że redakcja przepisów prawa winna być dokonywana w taki sposób, aby z treści konkretnego przepisu wynikało prawo i obowiązek, nie zaś aby przepis wymagał interpretacji i odczytywania jego ukrytych intencji. Przepisy winny być bowiem tak zredagowane, aby dokładnie w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nim norm wyrażały intencje prawodawcy. W związku z powyższym, odczytywanie przez skarżącą zapisu dokonanego w § 42 pkt 2 statutu w inny sposób niż jego interpretacja literalna jest niezgodne z prawem. Sąd podziela bowiem pogląd organu, że interpretacja zapisu uchwały z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] nie nasuwa żadnych trudności, zatem ewentualne ukryte intencje Rady Miejskiej w M. należy uznać jedynie za manipulację na potrzeby przedmiotowego postępowania. Zauważyć również należy, że zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru nie ma przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego obowiązku wykonania czynności polegających na wezwaniu rady do udzielenia wyjaśnień lub żądania jakichkolwiek dokumentów w celu wyjaśnienia podjętej uchwały. Ze względu na przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu organu gminy, zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 91 ust. 5) może mieć ograniczony charakter, zwłaszcza właśnie w zakresie postępowania dowodowego. Czynności wyjaśniające sprowadzają się najczęściej do porównania treści badanej uchwały lub zarządzenia organu gminy oraz towarzyszącej im dokumentacji z treścią przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Organ nadzorczy, badając uchwałę organu gminy, niewątpliwie prowadzi jednak postępowanie wyjaśniające. Jego rozstrzygnięcie nie ma jednak charakteru merytorycznego i dlatego nie dadzą się tu zastosować przepisy o postępowaniu dowodowym z Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu organ nadzoru przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające i nie naruszył wbrew zarzutowi skargi art. 10 Kpa w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przed wydaniem swojego rozstrzygnięcia organ nadzoru znalazł się bowiem w posiadaniu pism stanowiących wystąpienia kierowane do Wojewody [...] ze strony Klubu Radnych Samorządu Mieszkańców oraz prezesa Stowarzyszenia M. XXI. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. 6 radnych prosiło o zbadanie uchwały Rady Miejskiej w M. z [...] kwietnia 2011 r. nr [...], gdyż przewodniczący rady systematycznie zwołuje wspólne posiedzenia komisji rady, przekształcając je w sesje, na których w głosowaniu biorą udział członkowie komisji oraz przewodniczący, niebędący członkiem żadnej komisji. Z kolei z pisma kierowanego przez prezesa Stowarzyszenia M. XXI wynikało, że od lat w M. nie zbierają się poszczególne komisje na swoich posiedzeniach, lecz wszystkie komisje razem. Z pisma tego wynikało nadto, że przewodniczy im przewodniczący rady, który nie będąc członkiem żadnej komisji głosuje tak, jakby był członkiem komisji. Zgodzić się należy z organem nadzoru, że wspólna praca wszystkich komisji pod przewodnictwem przewodniczącego jest sprzeczna z zasadami określającymi byt komisji oraz sens ich powoływania. Komisje są powoływane do realizowania określonych zadań, ich praca winna zatem skupiać się na konkretnych, wskazanych w planie pracy komisji zadaniach, a nie na wspólnej pracy całej rady. W takiej bowiem sytuacji powoływanie komisji traci rację bytu, gdyż prace komisji stają się niczym innym jak pracami całej rady lub też jej części, gdyż w skład komisji powołani mogą być jedynie radni. Tak więc organ nadzoru mając na uwadze treść § 42 pkt 2 statutu, jak również informacje wynikające z pism Klubu Radnych Samorządu Mieszkańców i prezesa Stowarzyszenia M. XXI zasadnie uznał, że wprowadzona uchwałą Rady Miejskiej w M. z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] zmiana statutu polegająca na wprowadzeniu zapisu § 42 pkt 2 jest sprzeczna z prawem, a w związku z tym należy stwierdzić jej nieważność. Na marginesie wyjaśnić tylko należy, że przedmiotem w niniejszej sprawie kontroli sądu administracyjnego, jak również uprzednio organu nadzoru jest jedynie legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy oznacza bowiem w istocie rzeczy deklarację stanu prawnego ze względu na zaistnienie określonej przesłanki (sprzeczność aktu z prawem) przewidzianej przez ustawodawcę, z którą skutek taki prawo wiąże. Art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi zaś samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy sprzecznej z prawem, nie zachodzi potrzeba odwoływania się do podstaw stwierdzania nieważności określonych w art. 156 Kpa. W związku z powyższym skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.