I OSK 92/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 945/11 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską i aplikację prokuratorską 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie z dnia [...] grudnia 2010r. o nr [...]; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz A. S. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011r. sygn. akt II SA/Wa 945/11 oddalił skargę A. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską oraz aplikację prokuratorską. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie odmówił przyjęcia A. S. na aplikację sędziowską i aplikację prokuratorską. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że o przyjęciu na aplikację sędziowską lub prokuratorską decyduje miejsce kandydata na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, przy uwzględnieniu limitów miejsc na tych aplikacjach wyznaczanych przez Ministra Sprawiedliwości. Zarządzeniem z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie zarządzenia naboru na aplikację sędziowską w 2010 r. oraz zarządzeniem z tej samej daty w sprawie zarządzenia naboru na aplikację prokuratorską w 2010 r. Minister Sprawiedliwości wyznaczył limity po 75 miejsc na każdej aplikacji. A. S. ukończyła aplikację ogólną. Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury ustalił jej miejsce na 221 pozycji listy klasyfikacyjnej aplikantów. Ponieważ limit miejsc na obu aplikacjach uległ wyczerpaniu po przyjęciu osób umieszczonych wyżej na liście klasyfikacyjnej, Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury odmówił przyjęcia A. S. na aplikację sędziowską i aplikację prokuratorską. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] [...], po rozpoznaniu odwołania A. S., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu organ podkreślił, że badając sprawę nie stwierdzono, aby przy wyliczaniu punktów Dyrektor Krajowej Szkoły popełnił błędy rachunkowe, natomiast oceny ze sprawdzianów i praktyk mieszczą się w ustawowej skali i są zgodne z kryteriami ocen sporządzonymi przez komisję, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości zastosowana przez skarżącą wykładnia art. 26 ust. 3 ustawy jest niedopuszczalna. Dokonana jest bowiem w oderwaniu od brzmienia art. 25 ust. 5 ustawy, z którego treści wynika, że ocena z praktyk jest tylko jedna (łączna za wszystkie praktyki, przy czym warunkiem jej uzyskania jest wcześniejsze uzyskanie minimum 2 punktów za poszczególne praktyki, jako elementy cząstkowe, składowe wystawianej następnie oceny łącznej końcowej przez patrona koordynatora). Gramatyczna wykładnia art. 26 ust. 3 ustawy prezentowana przez odwołującego czyniłaby natomiast ocenę łączną patrona koordynatora, o której mowa w art. 25 ust. 5 ustawy, bezprzedmiotową i bezcelową. Przepis artykułu 26 ust. 3 ustawy, zgodnie z jego literalną wykładnią, winien być zatem rozumiany w ten sposób, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów (tyle ocen ile sprawdzianów) i praktyk (jedna ocena końcowa). Systemowa wykładnia przywołanych przepisów art. 26 ust. 3 i art. 25 ust. 5 zdanie 2 ustawy, prowadzi do wniosku, że o miejscu na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jednej oceny z praktyk, wyliczonej zgodnie z zasadą wskazaną w art. 25 ust. 5 zdanie 2 ustawy. Minister Sprawiedliwości nie podzielił również zarzutu naruszenia przepisu § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej poprzez przeprowadzenie sprawdzianu nr 6 niezgodnie z jego założeniami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. S. zarzuciła organowi naruszenie art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej oraz zawartej w art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko Ministra Sprawiedliwości, iż przy wyliczaniu punktów skarżącej, Dyrektor Krajowej Szkoły nie popełnił błędów rachunkowych, natomiast uzyskane przez nią oceny ze sprawdzianów i praktyk mieszczą się w ustawowej skali i są zgodne z kryteriami ocen sporządzonymi przez komisję, o której mowa w rozporządzeniu. Zdaniem Sądu I instancji, zastosowana przez skarżącą wykładnia art. 26 ust. 3 ustawy jest niedopuszczalna, albowiem dokonana jest w oderwaniu od brzmienia art. 25 ust. 5 ustawy, z którego treści wynika, że ocena z praktyk jest tylko jedna (łączna za wszystkie praktyki, przy czym warunkiem jej uzyskania jest wcześniejsze uzyskanie minimum 2 punktów za poszczególne praktyki, jako elementy cząstkowe, składowe wystawianej następnie oceny łącznej końcowej przez patrona koordynatora). Przepis artykułu 26 ust. 3 ustawy, zgodnie z jego literalną wykładnią, winien być rozumiany w ten sposób, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów (tyle ocen ile sprawdzianów) i praktyk (jedna ocena końcowa). Systemowa wykładnia art. 26 ust. 3 i art. 25 ust. 5 zdanie 2 ustawy prowadzi, w ocenie WSA, do wniosku, że o miejscu na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jednej oceny z praktyk, wyliczonej zgodnie z zasadą wskazaną w art. 25 ust. 5 zdanie 2 ustawy. Łączna ocena z praktyk jest, stosownie do brzmienia art. 25 ust. 5 ustawy, oceną wystawioną przez patrona koordynatora ze wszystkich praktyk odbytych w czasie aplikacji ogólnej. Za takim sposobem obliczania sumy punktów przemawia także treść § 9 ust. 2 rozporządzenia, który statuuje, że punkty uzyskane przez aplikanta w wyniku oceny wszystkich praktyk (a zatem jednej łącznej oceny) są sumowane z punktami ze sprawdzianów. Za taką metodą wystawiania ocen przemawia także treść art. 52 pkt 2 ustawy, określający wytyczne dla Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia wykonawczego. Natomiast przyjęcie wykładni zaprezentowanej w skardze oznaczałoby, że o dostępie do aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej decydują przede wszystkim oceny z praktyk, a nie ze sprawdzianów. Treść analizowanych przepisów pozwala zatem stwierdzić, że łączna ocena, o której mowa w art. 26 ust. 3 ustawy, powinna obejmować sumę punktów uzyskanych ze sprawdzianów oraz łączną ocenę przebiegu wszystkich praktyk wystawioną przez patrona koordynatora. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. stwierdzono, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, po każdym cyklu zajęć i praktyk, przeprowadza się sprawdzian wiedzy z zakresu tych zajęć i praktyk, odrębnie dla każdego aplikanta, przede wszystkim w zakresie umiejętności jej praktycznego wykorzystania. Sprawdzian ten przeprowadza, według § 7 ust. 2 rozporządzenia, trzyosobowa komisja powołana przez Dyrektora Krajowej Szkoły spośród jej wykładowców biorących udział w szkoleniu aplikantów. Komisja ta na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia opracowuje zarazem szczegółowy zakres tematyczny, a także metody i formy przeprowadzenia oraz oceny każdego sprawdzianu. Komisja, o której mowa w § 7 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia jest niezależna, co oznacza, że Minister Sprawiedliwości nie może merytorycznie oceniać sposobu dokonywania ocen poszczególnych sprawdzianów. Podobnie Minister Sprawiedliwości nie ma kompetencji do ustalania ocen z przebiegu praktyk wystawianych przez patronów i patrona koordynatora. Tryb odwoławczy od decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły przyjmującej albo odmawiającej przyjęcia na aplikację sędziowską bądź prokuratorską, przewidziany w ustawie Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury różni się w istotny sposób od regulacji dotyczących przeprowadzania naboru na aplikację radcowską, adwokacką, notarialną. Stosownie bowiem do przepisów regulujących przeprowadzanie wyżej wskazanych naborów, odwołanie do Ministra Sprawiedliwości przysługuje kandydatowi od uchwały komisji kwalifikacyjnej ustalającej wynik egzaminu wstępnego, czyli podmiotu przeprowadzającego egzamin. A zatem istotą odwołania jest kwestionowanie wyniku egzaminu. Tymczasem w postępowaniu związanym z naborem na aplikację sędziowską albo prokuratorską możliwość wniesienia odwołania została przewidziana jedynie do decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, który jednak nie przeprowadza i nie ustala ocen ze sprawdzianów i praktyk. Ponadto ani ustawa o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, ani rozporządzenie nie zawiera uregulowań dotyczących trybu zażaleniowego i odwoławczego od rozstrzygnięć komisji, o której mowa w rozporządzeniu, czy od ocen wystawionych przez patronów i patrona koordynatora. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. S. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie; 2) art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie dogłębnej i wnikliwej analizy stanu prawnego sprawy; 3) naruszenie art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury poprzez błędne przyjęcie polegające, iż o miejscu na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jedna końcowa ocena z praktyk – będąca de facto średnią punktów uzyskanych z praktyk, podczas gdy o miejscu na liście klasyfikacyjnej decydować powinna suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk; 4) naruszenie art. 25 ust. 5 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury poprzez błędne przyjęcie, że łączna ocena z przebiegu wszystkich praktyk stanowi średnią ocen uzyskanych przez aplikanta z praktyk, podczas gdy łączna ocena z przebiegu praktyk powinna stanowić sumę wszystkich ocen uzyskanych przez aplikanta z odbytych przez niego praktyk; 5) § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej poprzez błędne przyjęcie, że punkty uzyskane przez aplikanta w wyniku oceny wszystkich praktyk stanowią ocenę łączną – będącą de facto średnią punktów uzyskanych z praktyk, podczas gdy stanowić one powinny sumę punktów. W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty (art. 188 P.p.s.a.). Ponadto wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego są trafne. Przede wszystkim należy podnieść, że w praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Jednocześnie, co silnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od samego początku jego istnienia, obowiązku obciążającego stronę lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia nie można domniemywać, gdyż to godzi w bezpieczeństwo obrotu prawnego. System obowiązujących przepisów prawnych powinien być czytelny dla jednostki, tak aby mogła ona racjonalnie pokierować swym postępowaniem. W szczególności nie można obciążać jej sankcją za niedopełnienie domniemywanego obowiązku, jeżeli obowiązek wprost wypływający z przepisu prawa - w tym wypadku z art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) - został sformułowany inaczej. Organy władzy, w tym organy administracji publicznej nie mogą bowiem obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów, np. w procesie legislacyjnym. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że treść art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji nie budzi najmniejszych wątpliwości interpretacyjnych. Znaczenie tego przepisu uzyskane na gruncie wykładni językowej jest jasne i jednoznaczne: o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i wszystkich praktyk w czasie aplikacji ogólnej. Wszak występująca w tym przepisie koniunkcja przesłanek, jakie ma spełnić aplikant nie może być inaczej rozumiana na gruncie reguł wykładni językowej. Nie było więc potrzeby dokonywania wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu. W dodatku systemowa wykładnia art. 26 ust. 3 i art. 25 ust. 5 zd. 2 ustawy, dokonana przez sąd I instancji, że o miejscu na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jednej oceny z praktyk, wyliczonej zgodnie z zasadą wskazaną w art. 25 ust. 5 zd. 2 ustawy jest błędna. Za takim sposobem obliczania sumy punktów nie może przemawiać treść § 9 ust. 2 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej, ponieważ przepisy rozporządzenia nie mogą zmieniać znaczenia przepisów ustawowych, co nie budzi najmniejszych wątpliwości zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto - wbrew twierdzeniu Sądu I instancji - za taką metodą wystawiania ocen nie przemawia treść art. 52 pkt 2 ustawy. Przepis ten stanowi delegację ustawową dla Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia wykonawczego i stanowi, że w rozporządzeniu tym Minister ma określić organizację, szczegółowe warunki i tryb odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej, szczegółowe warunki odbywania w trakcie aplikacji sędziowskiej stażu na stanowiskach asystenta sędziego i referendarza sądowego, jak również sposób ustalania systemu punktowego oceny zaliczania sprawdzianów i ich poprawek, praktyk i stażu objętych programem poszczególnych aplikacji, mając na względzie zakres wiedzy teoretycznej i praktycznej niezbędnej do zajmowania stanowiska, odpowiednio, referendarza sądowego, asystenta sędziego, asystenta prokuratora lub sędziego i prokuratora oraz konieczność jednolitej i obiektywnej oceny wiedzy i kwalifikacji aplikantów, ale to wcale nie oznacza, że Minister miał obowiązek określić taki system umieszczania aplikantów na liście klasyfikacyjnej, jaki został wydumany przez Sąd I instancji. Wprost przeciwnie, rozwiązania normatywne ustanowione przez Ministra Sprawiedliwości nie mogą pozostawać w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z zasadami techniki legislacyjnej. Przeciwko ocenie prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przemawia także uzasadnienie projektu ustawy o Krajowej Szkole, jak i względy wykładni historycznej. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że przyczyną nowelizacji tej ustawy była chęć zmiany kryteriów decydujących o kolejności miejsc na liście klasyfikacyjnej aplikantów. Gdyby zasady liczenia punktów przyjęte przez Sąd I instancji wynikały z pierwotnego brzmienia art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy, to nie byłoby potrzeby nowelizowania tego przepisu. Sąd w pełni podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2010/11. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w toku postępowania kasacyjnego nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów administracyjnych obu instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.