IV SA/Po 301/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] 2. uchyla postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie Wójta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] 3. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu 4. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Skarżącego kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Wójt [...], działając na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 993 ze zm., dalej ustawa o ewidencji ludności), orzekł o "uchyleniu czynności materialno-technicznej polegającej na zarejestrowaniu w dniu [...] kwietnia 2006 r. faktu zameldowania" T. T., na pobyt stały w [...]. Uzasadniając napisał, że z zeznań świadków wynika, iż T. T. nigdy w lokalu nie mieszkał. Wójt wskazał, że zameldowanie w lokalu jest czynnością materialno-techniczną organu administracji publicznej i może być dokonane tylko wówczas, gdy spełnione są wymagania określone w art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności. Dokonanie zameldowania pomimo niespełnienia przesłanki przebywania w lokalu oznacza, że czynność była wadliwa od samego początku. Organ meldunkowy zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej o uchyleniu tej czynności, bowiem należy usunąć zapis o zameldowaniu z ewidencji ludności. Od opisanej decyzji odwołanie wniósł T. T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Odwołujący się wskazał, że jakkolwiek przebywa w [...], to jednak przyszłość wiąże ze swoim dotychczasowym i jedynym miejscem zameldowania w Polsce. Pobyt za granicą związany jest z pracą którą tam wykonuje. W dniu zameldowania odwołujący się faktycznie zamieszkiwał w przedmiotowym lokalu, zaś zeznania świadków, dotyczące wydarzeń po tym dniu nie mogą mieć wpływu na uchylenie czynności materialno-technicznej. Zeznania te mogłyby stanowić dowód w postępowaniu w przedmiocie wymeldowania, nie mają zaś związku z przedmiotem postępowania. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Wójt [...], działając na podstawie art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kpa) sprostował oczywiste omyłki w swojej decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. w ten sposób, że w rozstrzygnięciu, w miejsce frazy o treści: "orzekam o uchyleniu czynności materialno-technicznej polegającej na zarejestrowaniu w dniu [...] kwietnia 2006 r. faktu zameldowania Pana T. T., s. A., pesel [...] na pobyt stały w lokalu w nieruchomości położonej w [...] " umieścił frazę o treści "orzekam o wymeldowaniu Pana T. T., s. A., pesel [...] z pobytu stałego przy [...], co skutkuje unieważnieniem czynności materialno-technicznej zameldowania dokonanego w dniu [...] kwietnia 2006 r.". W uzasadnieniu decyzji, w miejsce frazy: "Zgromadzony materiał dowodowy uzasadnia zatem stwierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie wyczerpana została przesłanka zawarta w art. 47 ust. 2 powoływanej na wstępie ustawy, do rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia czynności materialno-technicznej polegającej na zarejestrowaniu w dniu [...] kwietnia 2006 r. faktu zameldowania Pana T. T. na pobyt stały w lokalu w nieruchomości przy ul. [...]", umieścił frazę o treści "Zgromadzony materiał dowodowy uzasadnia zatem stwierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie wyczerpana została przesłanka zawarta w art. 47 ust. 2 powoływanej na wstępie ustawy, do wymeldowania Pana T. T. z pobytu stałego przy ul. [...], co skutkuje unieważnieniem czynności materialno-technicznej zameldowania dokonanego w dniu [...] kwietnia 2006 r.". Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wskazał, że zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, jeżeli zgłoszone na formularzu meldunkowym dane budzą wątpliwości, o zameldowaniu lub wymeldowaniu rozstrzyga właściwy organ gminy. Przepis ten stosuje się również w sytuacji, gdy czynność materialno-techniczna zameldowania została już wykonana i dopiero potem powstały wątpliwości co do prawidłowości zgłoszonych danych. Prawidłowe zameldowanie na pobyt stały winno być poprzedzone zamieszkaniem w konkretnym lokalu, z zamiarem stałego pobytu. Zameldowanie jest czynnością wtórną wobec faktu rzeczywistego zamieszkania w danym lokalu, a przyczyny niemożności zamieszkania nie mają żadnego znaczenia. W sprawie bezspornym jest, że T. T., w dacie rejestracji swojego zameldowania nie mieszkał w przedmiotowym lokalu. Wynika to zarówno z zeznań świadków, z ustaleń policji jak i z podania przez samego zainteresowanego, że zameldował się na prośbę ciotki, zatem świadomie wprowadził organ meldunkowy w błąd. Od opisanego postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki zażalenie wniósł T. T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Żalący się wskazał, że postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa procesowego. Postanowienie to zmierza do całkowitej zmiany treści decyzji, jest niezgodnym z treścią art. 113 kpa ingerowaniem w jej treść. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 113 § 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki. Uzasadniając wskazał, że organ I instancji słusznie dopatrzył się, że omyłkowo wpisał treść omawiającą podstawę prawną. W kwestii czynności materialno-technicznej brak jest regulacji prawnej przewidującej możliwość uchylenia dokonanej już czynności. Przepis art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności takiego rozwiązania nie przewiduje. Na opisaną decyzję Wojewody z dnia 26 stycznia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył T. T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącego organy administracji naruszyły przepisy proceduralne w tak znacznym stopniu, że niecelowe staje się analizowanie zasadności rozstrzygnięcia o wymeldowaniu. Zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję, której treść nie jest w chwili wnoszenia skargi całkiem jasna. Organ odwoławczy orzekał co do sprostowanej decyzji nie podejmując przy tym żadnego formalnego rozstrzygnięcia co do zażalenia. Wojewoda, pomimo kolejności wpływu pism procesowych powinien najpierw rozpoznać zażalenie, a dopiero potem odwołanie od decyzji. Postępowanie w niniejszej sprawie przypomina postępowanie trójinstancyjne, co samo w sobie uzasadnia uchylenie decyzji organu II instancji. Wojewoda nie zwrócił uwagi, że zebrany materiał dowodowy nie dotyczy samego faktu zameldowania skarżącego a jedynie faktu niestałego przebywania skarżącego w lokalu. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie oceniając, że skarga nie wnosi żadnych nowych dowodów które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie. Wojewoda wskazał, że sprawa została załatwiona chronologicznie. Organ I instancji słusznie dopatrzył się w swojej decyzji oczywistej omyłki, błędu pisarskiego – omyłkowo wpisał treść omawiającą podstawę prawną. Wojewoda podkreślił, że skoro art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności nie zawiera wskazania do wydania decyzji o uchyleniu czynności materialno-technicznej zameldowania, to nie powinno być takiego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym, przywołując sygnatury orzeczeń potwierdzających powyższą zasadę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153,poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.).dalej zwane p.p.s.a., tj w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania, jak również w przypadku wad, jeżeli mogły mieć istotny wpływ za wynik sprawy. Wyjaśnić należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art..135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia. Skarga w niniejszej sprawie była uzasadniona. Organy prowadzące postępowanie o wymeldowanie wszczęte z urzędu, na podstawie pisma współwłaściciela mieszkania położonego w [...] W. D. błędnie "pomieszały" dwa odrębne tryby postępowania. Czym innym jest bowiem anulowanie czynności materialno – technicznej jaką jest zameldowanie danej osoby na pobyt stały, a czym innym postępowanie administracyjne wszczęte i prowadzone w trybie ustawy kodeks postępowania administracyjnego zakończone decyzją - w sprawie zameldowania lub wymeldowania. Czynność materialno – techniczna jest prawnie regulowaną formą działania administracji, która wywołuje skutki prawne poprzez działanie o charakterze faktycznym. Czynnością taką jest czynność zameldowania polegająca na dokonaniu wpisu w określonej ewidencji. Czynności takie ustawodawca przewidział, jako formę załatwiania spraw administracyjnych, w przypadku, gdy należy zastosować prawo materialne bez rozstrzygania sporu co do jego treści, lub ze względu na to, że nie trzeba dokonywać ustalenia obowiązującego prawa w drodze wykładni. Natomiast eliminacja czynności materialno – prawnej oraz jej skutków z obrotu prawnego następuje w drodze czynności prawnej właściwego organu dokonanej w formie decyzji administracyjnej stwierdzającej jej nieważność lub anulującej materialno – techniczną czynność zameldowania. Podstawą prawną takiego działania jest art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Czynność materialno – techniczna jaką jest zameldowanie nie ma cech ostateczności i prawomocności, co oznacza, że w każdym czasie możliwe jest skorygowanie błędnego wpisu ewidencyjnego. Anulowanie czynności materialno – technicznej jest instytucją wyjątkową, mającą zastosowanie w sytuacjach oczywistych, to znaczy tylko wtedy, gdy wątpliwości o których mowa w art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ujawniły się już po dokonaniu czynności materialno – technicznej związanej z rejestracją faktu zameldowania. Podkreślenia wymaga fakt, że postępowanie rejestracyjne na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych ogranicza się do oceny zgłoszenia meldunkowego pod względem formalnym. Natomiast gdy wyłonią się wątpliwości dotyczące danych zawartych w zgłoszeniu ( a więc we wniosku , który odpowiada prawnym warunkom określonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 grudnia 2002r. w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych – Dz. U. nr 236, poz.1999 ) – właściwy organ na mocy art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności uprawniony jest, a zarazem obowiązany do przeprowadzenia właściwego postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia o zameldowaniu w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli chodzi o decyzję o wymeldowaniu, to jej przesłankę stanowi, zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji - opuszczenie miejsca pobytu stałego. Opuszczenie to nie oznacza jedynie fizycznego przebywania w miejscu innym, niż miejsce pobytu stałego. Dla zaistnienia tej przesłanki konieczne jest aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu, niż miejsce pobytu stałego, towarzyszyła wola opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu oraz zamiar stałego związania się z tym innym miejscem, urządzenia w nim centrum życiowego. Tak więc zameldowanie w miejscu pobytu łączy się z uprzednim zamieszkiwaniem osoby w danym miejscu, a wymeldowanie jest skutkiem i winno być poprzedzone dobrowolnym i trwałym opuszczeniem miejsca pobytu na okres dłuższy niż trzy miesiące. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek pisma W. D. o wymeldowanie skarżącego. Jak wynika z akt administracyjnych organ prowadzący postępowanie, w czasie jego trwania powziął wątpliwość, czy sama czynność materialno – techniczna zameldowania, dokonana w 2006 r. na wniosek E. D. była prawidłowa; wyraził bowiem wątpliwość czy skarżący kiedykolwiek zamieszkiwał i przebywał pod adresem zameldowania. Postępowanie w sprawie wymeldowania zostało wszczęte dnia [...] stycznia 2010r. (k. 12 akt administracyjnych). Postępowanie wyjaśniające, w postaci przesłuchania świadków prowadzone było po uprzednim uchyleniu decyzji z dnia [...] maja 2010 r. Wójta Gminy [...] o wymeldowaniu skarżącego przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzją z dnia [...] lipca 2010r. – z zaleceniem aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny i wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy. Skoro wówczas organ doszedł do wniosku, że zameldowanie skarżącego w 2006r. było dokonane na podstawie nieprawdziwych danych (skarżący nie mieszkał w lokalu, w którym się zameldował) to należało w tym kierunku przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ewentualnie orzec o anulowaniu czynności materialno – technicznej zameldowania skarżącego na pobyt stały (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 marca 2008r. II SA/Ol 1031/07). Wszczęte postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło wymeldowania skarżącego z pobytu stałego. W ocenie Sądu, jeżeli w toku postępowania w sprawie o wymeldowanie osoby ujawnią się wątpliwości co do prawidłowości jej zameldowania ( art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji) – organ administracji prowadzący postępowanie winien wszcząć z urzędu postępowanie w celu wyjaśnienia tych wątpliwości – a do czasu rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości zameldowania, postępowanie w sprawie wymeldowania danej osoby z pobytu stałego winno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Po zakończeniu postępowania w sprawie prawidłowości zameldowania, właściwy organ, podejmując zawieszone postępowanie, winien rozpatrzyć sprawę o wymeldowanie i wydać stosowną do wyników wcześniejszego postępowania decyzję. Należy też podkreślić, że wadliwe było rozpoznanie przez organ drugiej instancji odwołania skarżącego od decyzji Wójta [...] przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie z dnia [...] stycznia 2011r. tegoż Wójta w sprawie sprostowania oczywistej omyłki (zażalenie wpłynęło w dniu [...] stycznia, a więc przed wydaniem decyzji przez organ II instancji w dniu [...] stycznia 2011r.), bowiem postanowienie to nie było ostateczne. Przy ustalaniu wadliwości decyzji organów w niniejszej sprawie, punktem wyjścia jest ocena wadliwości postanowienia Wójta z dnia [...] stycznia 2011r. i postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 02.2011r. W teorii prawa administracyjnego wyróżnia się wadliwość istotną i nieistotną. Szczególną postacią wadliwości istotnej jest wadliwość kwalifikowana, skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji. Wadliwość istotna może powodować uchylenie decyzji lub zmianę w trybie środków zaskarżenia oraz środków nadzoru. Zmiana decyzji administracyjnej może nastąpić w drodze zmiany decyzji, jej sprostowania bądź uzupełnienia, przy czym każda z tych instytucji dotyczy innych kwestii, jest regulowana innymi przepisami i jest realizowana w innym trybie. Tryby te nie wykluczają się wzajemnie i nie są względem siebie konkurencyjne. Sprostowanie decyzji w trybie art. 113 § 1 kpa może dotyczyć tylko nieistotnych wadliwości decyzji, polegających na prostowaniu błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek. Oczywista omyłka pisarska to widoczne, wbrew zamierzeniu organu, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia, nie zamierzone, widoczne opuszczenie jednego lub więcej wyrazów. Inne oczywiste omyłki polegają na tym, że w decyzji wyrażono coś, co jest widocznie niezgodne zmyślą wyrażoną niedwuznacznie przez organ, przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słów. Sprostowanie na podstawie art. 113 § 1 kpa nie może jednak prowadzić do merytorycznej zmiany orzeczenia i to nawet wtedy gdy zaistniały rozbieżności między treścią rozstrzygnięcia a jego uzasadnieniem wyrażającym wolę organu. Takiemu sprostowaniu nie podlegają jednak wady (błędy i omyłki) istotne między innymi w zakresie konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej ( J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 9 wydanie, Wydawnictwo C.H Beck, str. 551). W formie tej nie jest możliwe takie ingerowanie w treść decyzji administracyjnej, które – co do zasady – mogłoby przyczynić się do zmiany jej rozstrzygnięcia merytorycznego. Sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji czy ponownego rozstrzygnięcia w sposób odmienny od pierwotnego (wyrok NSA z dnia 4.05.1988r., sygn. akt III SA 1466/87, OSP 1990, zeszyt 11-12,poz. 398). Sąd podziela zarzuty skarżącego, że w rzeczywistości w postanowieniu o sprostowaniu oczywistej omyłki z dnia [...] 01.2011r. wprowadzono nowe sformułowanie zamiast pierwotnie istniejącego, co doprowadziło w istocie do zmiany rozstrzygnięcia i to do zmiany merytorycznej, o czym była mowa wyżej. Przy ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy organy będą miały na uwadze powyższe uwagi Sądu zarówno co do trybu postępowania jak i stosowania obowiązujących przepisów. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił wydane w sprawie orzeczenia, orzekając jak w punkcie 1 i 2 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 135 p.p.s.a. W punkcie 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach ma podstawę w art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: opłata sądowa od skargi 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł i 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.