I OSK 1428/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. N., J. S., W. K., E. G., A. W., P. K., J. N., M. K., M. K.-P., G. K., G. M.-P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 179/10 w sprawie ze skargi B. N., J.S., W. K., E. G., A. W., P. K., J. N., M. K., M. K.-P., G. K., G. M.-P. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; 2. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz B. N., J. S., W.K., E. G., A. W., P. K., J. N., M. K., M. K.-P., G. K., G. M.-P. solidarnie kwotę 280,00 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 179/10 oddalił skargę B. N., J. S., W. K., E. G., A. W., P. K., J. N., M. K., M. K., G. K., G. M. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: Decyzją z dnia 29 stycznia 2010 r. Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania złożonego w imieniu Gminy K. przez Prezydenta Miasta K. od decyzji Starosty S. z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...], sprostowanej postanowieniem z dnia 7 lipca 2009 r., orzekającej o zwrocie na rzecz J. A. S. – w 760/1024 części, B. M. N.– w 54/1024 części, G. M.– w 108/1024 części, E. M. G. – w 54/1024 części, W. K. w 12/1024 części, M. K. – w 9/1024 części, G. K. – w 9/1024 części, M. K. – w 6/1024 części, J. N. – w 6/1024 części, P. K. – w 3/1024 części, A. W. – w 3/1024 części nieruchomości, położonej w K. przy ul. Ogrodowej 3, oznaczonej w ewidencji gruntów m. K. jako działka nr 710/1 o powierzchni 0,1930 ha, dla której Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Kielcach prowadzi księgę wieczystą [...]uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości, powołując przepisy art. 9a, art. 136 ust. 3, art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda Świętokrzyski wskazał, że aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1971 r. Rep. [...]Skarb Państwa nabył w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nieruchomość położoną w K. przy ul. Ogrodowej 3 o powierzchni 0,4012 ha, oznaczoną wówczas nr 28/2, stanowiącą współwłasność M. vel M. J., R. K., J. A. S., J. S., B. M.N. oraz E.M. J. Zgodnie z powołaną w akcie notarialnym decyzją o lokalizacji szczegółowej, nieruchomość ta została przeznaczona na cele Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Obecnie wywłaszczonej nieruchomości odpowiadają działki nr 710/1, 710/2, 710/3 i 711/2, stanowiące własność Gminy K.. Byli współwłaściciele – J. A. S., B. M. N. i E. M. J. (obecnie G.) oraz spadkobiercy byłych współwłaścicieli – W. K., G. M., M. K., G. K., M. K., J. N., P. K. i A. W. wystąpili do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o zwrot nieruchomości położonej w K. przy ul. Ogrodowej 3, oznaczonej w dacie wywłaszczenia nr 28/2 o powierzchni 0,4012 ha, podnosząc iż nieruchomość ta nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Wojewoda Świętokrzyski na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. w związku z art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyznaczył Starostę S. do załatwienia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W dniu 7 lipca 2000 r. wnioskodawcy ograniczyli żądanie zwrotu nieruchomości wyłącznie do działek nr 710/1 i 710/2, a następnie wnieśli o wydzielenie do odrębnego postępowania wniosek o zwrot działki nr 710/2 o powierzchni 0,0364 ha, co zostało uwzględnione przez organ orzekający. Starosta S. uzasadniając swoją decyzję z dnia 23 czerwca 2009 r., orzekającą o zwrocie działki nr 710/1 na rzecz wnioskodawców podniósł, że z oględzin nieruchomości, przeprowadzonych w dniu 18 lutego 2008 r., a następnie powtórzonych w dniu 19 czerwca 2008 r. wynika, że działka nr 710/1 zabudowana jest budynkiem użytkowym zajmowanym przez przychodnię stomatologiczną. Na nieruchomości tej urządzone są miejsca postojowe oraz dojazd do drogi publicznej. Ponadto w trakcie oględzin ustalono, że budynek nie podlegał kapitalnym remontom, przeprowadzane były jedynie remonty bieżące, mające na celu utrzymanie budynku w stanie niepogorszonym. Organ powołał się na oświadczenie K. J. z dnia 22 kwietnia 2009 r., z którego wynika, że w dacie wywłaszczenia budynki znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości, w tym na działce na 710/1 nie były użytkowane. Zajmująca budynki od 1945 r. Wojewódzka Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna wyprowadziła się na przełomie lat 1970-1971. Nadto organ I instancji ustalił, że Skarb Państwa nie przekazał wywłaszczonej nieruchomości Wydziałowi Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Po dacie wywłaszczenia nieruchomością zarządzał Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych, przekształcony później w Rejonowe Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej. W ocenie organu I instancji fakt ten potwierdzają kopie map sytuacyjno-własnościowych nr 1/86 z dnia 3 stycznia 1986 r. i nr 187/87 z dnia 4 września 1987 r. Obecnie nieruchomością administruje Miejski Zarząd Budynków, który wynajął budynek znajdujący się na zwracanej działce prywatnej spółce, działającej pod nazwą Centrum Stomatologiczne "C" s.c. z siedzibą w O., która działa jako Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej i świadczy usługi medyczne, używając nazwy Wojewódzka Przychodnia Stomatologiczna. W ocenie organu I instancji zachodziły przesłanki do uznania nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 710/1 za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i do orzeczenia o jej zwrocie. Zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego, Starosta S. wartość zwaloryzowanego odszkodowania ustalił na kwotę 132.384 zł, którą rozłożył na 10 równych rat rocznych, płatnych do 30 czerwca każdego kolejnego roku kalendarzowego, począwszy od 2010 r. Rozpoznając odwołanie Gminy K. od powyższej decyzji Wojewoda Świętokrzyski nie podzielił stanowiska organu I instancji i uznał, że wywłaszczona nieruchomość od momentu nabycia jej na rzecz Skarbu Państwa wykorzystana była na cele służby zdrowia i cel wywłaszczenia został zrealizowany. Nie zachodzą więc przesłanki do jej zwrotu w myśl art. 136 ust. 3 i art. 137 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość, której dotyczy postępowanie nabyta została przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który przewidywał możliwość zawarcia umowy jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego lub w jego trakcie, w oparciu o porozumienie z właścicielem nieruchomości. Decyzja wywłaszczeniowa nie była w takim przypadku wydawana. Wobec nie odnalezienia decyzji o lokalizacji szczegółowej, stanowiącej podstawę przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia 14 grudnia 1971 r. organ przeprowadził ocenę zbędności nieruchomości w oparciu o jej przeznaczenie określone w tym akcie. Zgodnie z powołaną w akcie notarialnym decyzją o lokalizacji szczegółowej nieruchomość została przeznaczona na cele Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Organ wskazał, że do zadań Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., stosownie do § 1 ust. 1 uchwały nr 50/569/71 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 29 stycznia 1971 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania i organizacji wewnętrznej Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej PWRN (Dz.Urzęd. WRN w Kielcach z dnia 30 marca 1971 r. Nr 18, poz. 82-83) należało w szczególności: analizowanie stanu zdrowia ludności i ustalanie na tej podstawie potrzeb w zakresie opieki zdrowotnej oraz prowadzenie działalności organizacyjno-zarządzającej, niezbędnej do zaspokajania ustalonych potrzeb zdrowotnych, a także prowadzenie spraw inwestycyjnych (§ 1 pkt 6), gospodarczych w zakresie niezbędnym dla ustalonych potrzeb zdrowotnych. Organ odwoławczy uznał, że nieruchomość wykorzystana była od momentu jej nabycia na cele służby zdrowia, bowiem w budynku znajdującym się na tej nieruchomości przez kilkadziesiąt lat funkcjonowała Wojewódzka Przychodnia Stomatologiczna, która rozpoczęła swoją działalność w dniu 30 sierpnia 1975 r., a zakończyła w dniu 30 czerwca 2002 r., co wynika ze znajdującej się w aktach sprawy uwierzytelnionej kserokopii księgi rejestrowej Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w K. nr 26-00043 (karta nr 26-27 akt II instancji). Realizację ww. celu wywłaszczenia potwierdzają nadto znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, w tym archiwalne, z których wynika, że przedmiotowa nieruchomość przed upływem 10 lat od zawarcia umowy z dnia 14 grudnia 1971 r. była wykorzystywana na cele Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach, gdyż przez kilkadziesiąt lat funkcjonowały w niej jednostki organizacyjne Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w K., zobowiązane do świadczenia usług medycznych na rzecz miejscowej ludności. Tym samym realizowano cele Wydziału Zdrowia PWRN w K. w zakresie organizowania opieki zdrowotnej. Badając istnienie przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony przy wywłaszczeniu organ odwoławczy oparł się na dokumentach zgromadzonych w postępowaniu dowodowym w postaci: – pisma Zarządu Gospodarki Terenami z dnia 17 stycznia 1976 r. znak ZGT-621/7/75 skierowanego do Międzywojewódzkiej Handlowej Spółdzielni Inwalidów w K., z którego wynika, że budynek położony w K. przy ul. Ogrodowej 3 "został nabyty przez Służbę zdrowia dla własnych potrzeb" (karta 59 akt II instancji), – wniosku Zespołu Opieki Zdrowotnej w K. z dnia 2 czerwca 1982 r. znak ZOZ.AE/G/016/12/82 o oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, w którym wskazano, że Wydział Zdrowia i Opieki Społecznej PWRN w K. na mocy ww. aktu notarialnego "wykupił nieruchomość położoną w K. przy ul. Ogrodowej 3 w ramach planu inwestycyjnego. W latach 1976 – do 1 lipca 1980 r. został przeprowadzony przez ZOZ remont kapitalny, koszt tego remontu przekroczył 4.000.000,00 zł. Od 22 lipca 1980 r. w głównym budynku została zlokalizowana Specjalistyczna Przychodnia Stomatologiczna, a zatem jesteśmy użytkownikiem obiektu przy ul. Ogrodowej 3 i jednocześnie administratorem" (karta 77 akt II instancji), – pisma Zarządu Gospodarki Terenami z dnia 25 sierpnia 1982 r., zawierającego informację, że Zarząd "nie może wydać decyzji o przekazaniu terenu położonego przy ul. Ogrodowej 3 w K.", wskazując jednocześnie, iż nieruchomość "obecnie stanowi własność Skarbu Państwa reprezentowanego przez ZOZ" (karta 76 akt II instancji), – wniosku Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w K. z dnia 6 sierpnia 1993 r. L.dz. 790/93 skierowanego do Prezydenta Miasta K. "o formalne przekazanie dla tut. Szpitala budynku nr 3 przy ul. Ogrodowej w K., który dotychczas jest rzekomo w administracji RPGM w K." uzasadnionego następująco: "od kilkunastu lat budynek ten użytkowany jest przez służbę zdrowia. W latach 80-tych budynek ten poddany został remontowi kapitalnemu z funduszy Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej w K." (karta 6 akt II instancji). Zdaniem organu odwoławczego złożone przez pełnomocnika wnioskodawców kserokopie artykułów prasowych nie stanowiły dokumentu w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., stąd nie poddano ich analizie w toku badania istnienia przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli B. N., J. S., W. K., E. G., A. W., P. K., J. N., M. K., M. K., G. K., G. M., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze zarzucono naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że nieruchomość była wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia, podczas gdy pomimo upływu 10 lat cel ten nie został zrealizowany. Wskazując na naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 i art. 76 § 3 w związku z art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a. stwierdzono, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, materiał dowodowy potraktowano wybiórczo, pominięto kontrdowody. Wojewoda Świętokrzyski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania – Gmina K. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz procesowego, gdyż w niniejszej sprawie nie było podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda Świętokrzyski prawidłowo na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 u.n.g. wskazuje w tym względzie na dwa przypadki zbędności: 1) kiedy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu i 2) gdy mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio także do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co wynika z art. 216 u.g.n. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżących, że Wojewoda Świętokrzyski "nienależycie interpretuje pojęcie celu wywłaszczenia, o którym mowa w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wbrew ustaleniom dotyczącym treści decyzji o lokalizacji szczegółowej". Cel wywłaszczenia nieruchomości, położonej w K. przy ul. Ogrodowej 3 o powierzchni 0,4012 ha z zabudowaniami mieszkalnymi i gospodarczymi, oznaczonej wówczas nr 28/2, został określony w akcie notarialnym z dnia 14 grudnia 1971 r. Rep. A [...], w którym stwierdzono, że wywłaszczenie następuje w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania. Określono w nim, że nieruchomość ta, zgodnie z okazaną decyzją o lokalizacji szczegółowej przeznaczona została na cele Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Decyzja powołana w akcie notarialnym nie została wprawdzie odnaleziona w niniejszym postępowaniu, jednak cel, na który przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa, określony został w sposób jasny w samym akcie notarialnym. Zatem Wojewoda Świętokrzyski słusznie uznał, że cel wywłaszczenia wynikał ze wskazanej decyzji i był nim "cele Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K". Sąd wskazał, że do zadań tego Wydziału, zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy uchwałą nr 50/569/71 z dnia 29 stycznia 1971 r. Prezydium WRN w Kielcach "w sprawie szczegółowego zakresu działania i organizacji wewnętrznej Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K." (ogłoszoną w Dz.Urzęd. WRN w Kielcach z dnia 30 marca 1971 r. Nr 18, poz. 82-83) należało m.in. analizowanie stanu zdrowotnego ludności i ustalanie na tej podstawie jej potrzeb w zakresie opieki zdrowotnej, a w celu ich zaspokojenia Wydział był zobowiązany prowadzić działalność organizacyjno-zarządzającą (§ 1 ust. 1 pkt 1 i 3). Działalność organizacyjno-zarządzająca polegała m.in. na organizowaniu i systematycznym rozszerzaniu działalności profilaktycznej i lecznictwa w mieście i na wsi, opracowywaniu projektów wytycznych w zakresie sieci placówek lecznictwa otwartego, koordynowaniu działalności, kontroli i instruktażu jednostek bezpośrednio podległych oraz wydziałów zdrowia i opieki społecznej prezydiów powiatowych (miejskich) rad narodowych, miejskich rad narodowych, nadzorowanie i koordynowanie działalności zakładów służby zdrowia o zasięgu wojewódzkim, jak: stacje sanitarno-epidemiologiczna, stacje krwiodawstwa, szpitale, sanatoria itp. (§ 12 uchwały z dnia 29 stycznia 1971 r. Prezydium WRN w Kielcach), opracowywanie projektów programów zbiorczych planów kapitalnych remontów uwzględniających poprawę warunków pracy w obiektach służby zdrowia i opieki społecznej (§ 17 uchwały). W ocenie Sądu analiza wskazanego w uchwale zakresu działania Wydziału Zdrowia pozwala na przyjęcie, że zakresem tym objęte jest także zabezpieczenie potrzeb zdrowotnych miejscowej ludności poprzez umożliwienie działania tam placówek służby zdrowia. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że w budynku znajdującym się na nieruchomości stanowiącej przedmiot wniosku o zwrot przez wiele lat funkcjonowała jednostka służby zdrowia (Wojewódzka Przychodnia Stomatologiczna, przekształcona w Specjalistyczną Przychodnię Stomatologiczną), gdzie wykonywano świadczenia zdrowotne zapewniające ochronę zdrowia, a więc realizowano główne cele Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej PWRN w K. Sąd podzielił stanowisko Wojewody Świętokrzyskiego, że realizację celu wywłaszczenia potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, które zostały omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że zebrane dowody wskazują, iż w budynku znajdującym się na działce nr 710/1 funkcjonowały jednostki służby zdrowia, które wykonywały zadania z zakresu ochrony zdrowia. Zgodnie z wpisem w znajdującej się w aktach sprawy księdze rejestrowej nr 26-00034 z dnia 8 maja 2009 r. w budynku przy ul. Ogrodowej 3 w K. od 30 sierpnia 1975 r. do 30 czerwca 2002 r. działała Wojewódzka Przychodnia Stomatologiczna, jako jednostka organizacyjna Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w K. W aktach sprawy brak jest umów najmu sprzed 1988 r., co nie oznacza, że takich umów nie było. Nie zostało bowiem wykazane, że w tym czasie wspomniana przychodnia nie funkcjonowała w tym budynku. Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach gospodarka terenami państwowymi należała do rad narodowych i ich prezydiów i była wykonywana przez właściwe do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organy prezydium miejskiej rady narodowej. W związku z tym administrowanie przedmiotową nieruchomością nie mogło być wykonywane przez Wydział Zdrowia, który nie był odrębną jednostką organizacyjną, gdyż był częścią Wojewódzkiej Rady Narodowej, lecz przez Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych, przekształcony później w Rejonowe Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej. Zatem zawieranie umów najmu związanych z zapewnieniem opieki zdrowotnej przez Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych, Rejonowe Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej, a nie przez Wydział Zdrowia, było zgodne z prawem i prawidłowo zostało uznane przez Wojewodę Świętokrzyskiego jako związane z realizacją celu wywłaszczenia. Faktycznie przedmiotowy budynek przy ul. Ogrodowej 3 zajmowany był przez jednostki organizacyjne służby zdrowia, świadczące usługi zdrowotne na rzecz miejscowej ludności. Sposób korzystania z nieruchomości jest istotny dla oceny, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Ustawa o gospodarce nieruchomościami stwierdza jasno, że przesłanką do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jedynie okoliczność, że nieruchomość stała się zbędna na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Nawet zmiana podmiotu, który wykorzystuje wywłaszczoną nieruchomość realizując cele wskazane w decyzji o wywłaszczeniu, nie stanowi w myśl tego przepisu przesłanki do zwrotu nieruchomości. Istotny bowiem jest cel podany jako przyczyna wywłaszczenia, a nie podmiot na rzecz którego wywłaszczenia tego dokonano. Prawna forma, w jakiej jednostki, które z mocy prawa administrowały nieruchomością realizowały cele Wydziału Zdrowia (umowa najmu) nie jest istotną okolicznością w sprawie, gdyż ważne było wykorzystanie nieruchomości. Dla realizacji wskazanych celów Wydziału Zdrowia nie było wymagane bezpośrednie administrowanie przez ten Wydział budynkami, w których jednostki służby zdrowia wykonywały świadczenia zdrowotne. Sąd nie podzielił także stanowiska skarżących, że cel wywłaszczenia zostałby zrealizowany jedynie w przypadku przekazania przedmiotowej nieruchomości w formie decyzji w zarząd Wydziałowi Zdrowia. Żaden przepis prawa nie stanowi, że spełnienie celu wywłaszczenia (jak w sprawie niniejszej) zależy od wydania decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu, (w trybie art. 8 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach) jednostkom państwowym i organizacjom społecznym. Poza tym Wydział Zdrowia, na cele którego wywłaszczono nieruchomość nie był "jednostką państwową, ani organizacją społeczną, o których mowa w przepisie art. 8 ust. 1 cyt. ustawy., zaś wniosek o wywłaszczenie na cele Wydziału Zdrowia, jak wynika z treści aktu notarialnego z dnia 14 grudnia 1971 r. złożyła dnia 11 grudnia 1971 r. Nr.Pr.II/v-35/71 Dyrekcja Inwestycji Miejskich Rady Narodowej K. Zasada wyłączności rad narodowych i ich prezydiów co do gospodarowania terenami państwowymi, wynikająca z art. 2 ust. 2 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, nie wykluczała możliwości objęcia zarządu nieruchomością przez czynności faktyczne, będące naturalną konsekwencją aktu nabycia nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania (art. 7, art. 77, art. 80, art. 107, art. 76 § 3 w związku z art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a.) Sąd podniósł, że podstawową zasadą postępowania dowodowego jest zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), co oznacza, że organ uprawniony do oceny dowodów obowiązany jest swoją ocenę oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu, zaś sąd administracyjny ma obowiązek dokonać kontroli tej oceny dowodu. W ocenie Sądu dokonana przez organ odwoławczy ocena dowodów mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów. Sąd podzielił stanowisko Wojewody Świętokrzyskiego, że wycinki prasowe nie stanowią dokumentu, który może powodować uznanie wpisów do księgi rejestrowej za niewiarygodne. Organ określił, którym dowodom dał wiarę i dlaczego, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Sprawa została wyjaśniona przez organ odwoławczy, który przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Nie było konieczne przeprowadzenie dowodu z umów najmu obecnie obowiązujących, stanowiących załączniki wskazane w piśmie Miejskiego Zarządu Budynków z dnia 20 maja 2008 r., gdyż według art. 137 u.g.n. o zbędności nieruchomości nie decyduje aktualny sposób wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości. Organ zaś nie twierdził, że stroną umowy był Wydział Zdrowia. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 kwietnia 2010 r. wniosła reprezentowana przez adwokata B. N., działająca w imieniu własnym i reprezentowanych przez nią stron postępowania: J. S., W. K., E. G., A. W., P. K., J. N., M. K., M. K., G. K., i G. M. Zaskarżając powyższy wyrok w całości zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 3, art. 5, art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w związku z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z dnia 14 marca 1974 r. Nr 10 poz. 64) przez ich i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany oraz nierozważenie przesłanki uznania zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, w sytuacji gdy jej przekazanie jednostce służby zdrowia nastąpiło po upływie 10 lat od wydania ostatecznej decyzji; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia wszystkich zarzutów skargi, w szczególności odnoszących się do bytu przesłanki zbędności wywłaszczenia; – art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75, art. 76 § 3, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. przez naruszenie reguł kontroli prawidłowości ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym, poprzez błędne odczytanie zarzutów skargi, pominięcie sprzecznych z ustaleniami dowodów. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu stwierdzono, że przyjęta w zaskarżonym wyroku interpretacja zgodności wywłaszczenia z jego celem jest niewłaściwa. Nieruchomość została wywłaszczona "na cele Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w K". Fakt, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach gospodarka terenami państwowymi należała do rad narodowych i ich prezydiów i była wykonywana przez właściwe do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organy prezydium miejskiej rady narodowej rady narodowej osiedla, nie oznacza, że cel ten został zrealizowany przez wynajęcie lokalu przez RPGM jednostce służby zdrowia. Gdyby cel wywłaszczenia był realizowany, powinno to nastąpić formalnie w drodze decyzji, przez przekazanie nieruchomości w użytkowanie, z wyłączeniem innych osób, jednostce państwowej realizującej te cele zdrowotne np. szpitalowi (art. 3, art. 5, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach). Sytuacja taka nie miała w sprawie miejsca, przedmiotowa nieruchomość była jedynie przedmiotem wynajmu przez RPGM, które realizowało w ten sposób cele gospodarki lokalowej, a nie cele Wydziału Zdrowia. Zaznaczono, że nieruchomość przed wywłaszczeniem także wynajmowana była na cele służby zdrowia, w budynku mieściła się Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna, wywłaszczenie zatem, w świetle art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w ogóle nie było dopuszczalne. Wskazano, że w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd nie odnosi się wprost do zarzutu skargi naruszenia art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności zarzutu, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cele wywłaszczenia, jeśli od decyzji o wywłaszczeniu upłynęło 10 lat, a cel nie został zrealizowany. Sąd pominął całkowicie fakt, że w "Książce obiektu budowlanego Ogrodowa 3" (k. 92) widnieje zapis dopiero z 13 marca 1985 r.: "bez usterek po remoncie kapitalnym". Oznacza on, iż upłynęło ponad 10 lat od "decyzji legalizacyjnej, pochodzącej z 14 grudnia 1971 r.", kiedy można było przystąpić do realizacji celu wywłaszczenia. Dopiero bowiem po dacie 13 marca 1985 r. możliwy był wynajem lokali, na co właśnie wskazuje pismo i umowy na k. 88, 89 i 90, z których wynika, że Wojewódzki Szpital Zespolony wynajmował lokal na nieruchomości od lipca 1988 r. do października 2004 r. Jeśli nawet do remontu przystąpiono w latach 1976-1980, to brak odbioru tego remontu w tym okresie (vide : książka obiektu) świadczy o tym, że nie został on dokończony przed 13 marca 1985 r. Ten zapis świadczy również o tym, że nie było umów najmu ze szpitalem przed 1988 rokiem, gdyż do 13 marca 1985 r. nie były one możliwe z przyczyn obiektywnych – remontu lokali. W świetle zapisu w książce obiektu nielogiczne są twierdzenia Sądu; że sama informacja, iż szpital zawierał umowy od 1988 r., nie oznacza, że nie mogły być takie umowy zawierane wcześniej, bo nie zostało wykazane, że przychodnia nie funkcjonowała w przedmiotowym budynku. Podkreślono, że wnioskodawcy wykazywali w toku postępowania administracyjnego, iż przychodnia na przedmiotowej nieruchomości ulokowana została dopiero z końcem lat 80-tych, przedstawiając dowody na tę okoliczność w postaci wycinków prasowych, fotografii itp. Ich treść pozostawała w oczywistej sprzeczności z zapisami w księdze rejestrowej szpitala, na której ustaleniach oparła się zaskarżona decyzja. Zarzut skargi naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 75, art. 76 § 3, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. nie naruszał zasady swobodnej oceny dowodów, jak sugeruje to Sąd, ale wskazywał, stosownie do treści uzasadnienia decyzji Wojewody Świętokrzyskiego, na nie uznanie tych wycinków prasowych jako dowodów w sprawie. Wojewoda odstąpił od ich analizy, uznając, że nie są dokumentami. Wobec tego nie można tej kwestii oceniać na płaszczyźnie prawa organu do swobodnej oceny. Sąd winien w tym przypadku odnieść się do zarzutu mocy dowodowej przedstawionych wycinków prasowych, fotografii. Skoro przepis art. 76 § 3 k.p.a. nie stawia ograniczeń co do środków dowodowych w celu obalenia mocy dokumentu urzędowego, Sąd kontrolując prawidłowość decyzji, powinien rozważyć, czy w świetle takich dowodów Wojewoda powinien wyjaśnić oczywiste różnice pomiędzy ich treścią a zapisami w księdze rejestrowej szpitala, które były podstawą ustaleń faktycznych. Sąd winien mieć również na uwadze, że ocena dowodów nie może naruszać zasad logicznego myślenia. Wpis w księdze rejestrowej szpitala, iż Wojewódzka Przychodnia Stomatologiczna działała przy ul. Ogrodowej 3 od 30 sierpnia 1975 r. do 30 czerwca 2002 r. pozostaje w oczywistej sprzeczności, nie tylko z omawianymi powyżej dowodami, z informacją o okresie najmu lokali (k. 90) ale i z dokumentem przyjętym za podstawę ustaleń, tj. pismem z k. 77 o remoncie obiektu w latach 1976-1980 i zlokalizowaniu tam 22 lipca 1980 r. przychodni. Sąd nie wyjaśnił tej sprzeczności także pomiędzy tymi dowodami, choć oba zostały przyjęte za podstawę ustaleń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z wymienionych w art. 183 § 2 przesłanek nieważności postępowania, dlatego kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku przeprowadzona została w zakresie wyznaczonym przez podniesione przez skarżących zarzuty. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wymagały rozważenia zarzuty oparte na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Słusznie w świetle okoliczności wynikających z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, w oparciu o które to akta w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok, zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie we wskazany wyżej sposób art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak dostatecznego rozważenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkich zarzutów skargi, które mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć jednak w tym miejscu trzeba, że wyeksponowane w skardze kasacyjnej jako szczególnie istotne uchybienie pominięcie przesłanek odnoszących się do niedopuszczalności wywłaszczenia nie mogło być uznane za uzasadniony zarzut. Skarżący podkreślali w skardze kasacyjnej, że nieruchomość przed wywłaszczeniem była także wynajmowana na cele służby zdrowia, gdyż w budynku mieściła się Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna, co w świetle art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości powodowało, że wywłaszczenie w ogóle nie było dopuszczalne. Jednakże, skoro sprawa niniejsza dotyczy zwrotu nieruchomości, to nie może w niej podlegać badaniu dopuszczalność wywłaszczenia, do którego zresztą w sprawie ostatecznie nie doszło, gdyż nieruchomość została zbyta umową notarialną w toku postępowania wywłaszczeniowego. Zgodzić natomiast należy się ze skarżącymi, że przedwcześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przyjął, że wszystkie okoliczności sprawy zostały dostatecznie przez organy administracji wyjaśnione i w konsekwencji, uznając prawidłowość ustaleń faktycznych, na podstawie których wydana została zaskarżona decyzja podzielił pogląd, że nie zostały w sprawie spełnione przesłanki do żądania zwrotu nieruchomości. Zasadnie więc zarzucono też naruszenie art. 7, art. 75, art. 76 § 3, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się natomiast zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 134 §1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji nie przekroczył przy rozpoznawaniu sprawy jej granic wynikających z powołanego przepisu, które wyznaczone są przez przedmiot rozstrzygnięcia wskazany w decyzji. Sąd odniósł się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, natomiast je niewłaściwie ocenił. W sprawie niniejszej, zgodnie z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami mogły mieć odpowiednie zastosowanie zawarte w tej ustawie przepisy regulujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W myśl art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 137 ust. 1 ustawy zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia następuje: 1) kiedy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu i 2) gdy mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jak słusznie podkreślono w zaskarżonym wyroku w postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podstawowym zadaniem jest precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbędności, jako przesłanki orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Nie można jednak zgodzić się z wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oceną, że organy prawidłowo wypełniły powyższe obowiązki. W sytuacji, gdy brak jest w aktach decyzji o lokalizacji szczegółowej, która w akcie notarialnym z dnia 14 grudnia 1971 r. Rep. A [...]nie została bliżej opisana, bowiem stwierdzono jedynie, że nieruchomość położona w K. przy ul. Ogrodowej 3 przeznaczona została "na cele Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K." ustalenie tak ogólnego celu wywłaszczenia i ocena jego realizacji poprzez odwołanie się do zadań Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. określonych w uchwale nr 50/569/71 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 29 stycznia 1971 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania i organizacji wewnętrznej Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej PWRN nie mogło być zaakceptowane. Organy administracji publicznej rozpatrujące wniosek dotyczący zwrotu nieruchomości winny bowiem wykazać, że dołożyły wszelkich starań zmierzających do odnalezienia wspomnianej decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia 14 grudnia 1971 r., precyzyjnego ustalenia jej treści, dalszych losów w zakresie obowiązywania tej decyzji oraz konkretnych czynności podejmowanych w jej wykonaniu. W razie zaś braku możliwości uzyskania tego archiwalnego dokumentu, należało podjąć czynności mające na celu ustalenie za pośrednictwem innych dowodów jaka konkretna inwestycja, zgodnie z powołaną decyzją lokalizacyjną miała być dokonana na wywłaszczonej nieruchomości, a następnie czy i jakie czynności zostały podjęte w celu realizacji tej inwestycji. Jak podniesiono, w myśl § 1 pkt 6 uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 29 stycznia 1971 r. do zadań Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. należało m.in. prowadzenie spraw inwestycyjnych w zakresie niezbędnym dla ustalonych potrzeb zdrowotnych ludności. Jeżeli więc przystąpiono do realizacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji lokalizacyjnej z dnia 14 grudnia 1971 r., to niewątpliwie podejmowano dalsze sformalizowane działania w procesie inwestycyjnym, m.in. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm.). W pierwszym więc rzędzie należało podjąć wszelkie starania, by dotrzeć do stosownej dokumentacji tej inwestycji. W razie zaś braku odpowiednich dokumentów, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należało dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, zaś w myśl art. 76 § 3 k.p.a. przepisy § 1 i 2 dotyczące mocy dowodowej dokumentów urzędowych nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach, na co słusznie wskazano w skardze kasacyjnej. W sytuacji, gdy pozostają niewyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności należy sięgnąć do wszelkich dostępnych środków dowodowych, nie zaś wyłącznie ograniczać postępowania do dowodów z dokumentów. Skoro dokumentacja sprawy była niepełna i nie wyjaśniała istotnych dla jej rozstrzygnięcia kwestii nie można było z góry dyskwalifikować wycinków prasowych, nawet jeśli zawierały nieprecyzyjne dane. Organy, dążąc do wyjaśnienia sprawy, winny rozważyć celowość przesłuchania świadków, a w razie konieczności także stron postępowania, pomocne mogło być przeprowadzenie rozprawy, o co wnosił pełnomocnik skarżących. Zebrany w sprawie i wszechstronnie oceniony, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., materiał dowodowy winien w sposób niebudzący wątpliwości wskazywać konkretny cel wywłaszczenia. W następnej zaś kolejności, kierując się przesłankami zwrotu nieruchomości określonymi w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami organy winny przedstawić precyzyjne ustalenia co do realizacji tego celu, szczegółowo rozważając okoliczności sprawy w kontekście zbędności nieruchomości na cel wywłaszczania w myśl art. 137 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie zarówno cel wywłaszczenia, jak i jego realizacja nie zostały w postępowaniu zwrotowym prawidłowo ustalone i wyjaśnione, dlatego należało podzielić stanowisko skarżących co do zaistnienia w sprawie omawianych uchybień procesowych, w wyniku których koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, chociaż nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej były uzasadnione. Skoro koniecznym okazało się uzupełnienie materiału dowodowego sprawy i dokonanie ustaleń faktycznych, to przedwczesne byłoby rozważanie zarzutów materialnoprawnych. Zauważyć przy tym trzeba, że chociaż podniesiono w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to w istocie z treści tych zarzutów wynika, że skarżący kwestionują dokonane w sprawie ustalenia faktyczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach ponownie rozpoznając sprawę winien wnikliwie ocenić przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, mając na uwadze rozważania przedstawione w niniejszym wyroku. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, rozstrzygając w pkt 2 o kosztach postępowania kasacyjnego zgodnie z art. 203 pkt 1 tej ustawy.