I SA/Wa 573/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...] uchylił w całości własną decyzję z [...] października 2008 r. nr [...] i orzekł o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] stycznia 1954 r. nr [...], zmieniającego orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] września 1952 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako parcela nr [...], o pow. [...] m2, stanowiącej własność A. S. i H. S. (pkt 5b orzeczenia). Decyzja Ministra Infrastruktury wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. orzeczeniem z [...] września 1952 r. nr [...] wywłaszczyło m.in. nieruchomość położoną w G., oznaczoną jako parcela nr [...], o pow. około [...] m2, która stanowiła współwłasność A.S. i H. S., działając na podstawie art. 21 i 24 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4 poz. 31 ze zm.). Następnie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej orzeczeniem z [...] stycznia 1954 r. nr [...], w trybie wznowienia postępowania, na podstawie art. 95 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 38, poz. 365) – zmieniło treść orzeczenia z 30 września 1952 r. w części dotyczącej oznaczenia nieruchomości, nadając nowe oznaczenie ww. parceli nr [...] oraz skorygowało powierzchnię wywłaszczonej nieruchomości uściślając, że wywłaszczona parcela stanowi nieruchomość o pow. [...] m2. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia wystąpili A. W., A. M., J. M. oraz K. M., w miejsce którego wstąpili ww. A. W., A. M., J. M. oraz U. M., spadkobiercy byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości – A. S. i H. S. na mocy postanowienia Sądu Grodzkiego z [...] marca 1948 r. sygn. akt [...] o nabyciu spadku po A. S., postanowienia Sądu Rejonowego w G. z [...] marca 1970 r. sygn. akt [...] o nabyciu spadku po M. M., postanowienia Sądu Powiatowego w G. z [...] marca 1973 r. sygn. akt [...] o nabyciu spadku po H. S. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że kwestionowane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wezwanie byłych właścicieli do odsprzedaży nieruchomości było nieprawidłowe – nie zawierało konkretnej ceny, wnioskodawca zaś nie dysponował wyceną przedmiotowej nieruchomości, ponieważ z wnioskiem o wycenę wystąpił dopiero po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego. Następnie Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] grudnia 2004 r. nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrzenia ww. wniosku, do czasu przedłożenia przez stronę prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzenie nabycia praw do spadku po K. M. W związku z nadesłaniem przez wnioskodawców uwierzytelnionej za zgodność z oryginałem kopii postanowienia Sądu Rejonowego w G. z [...] stycznia 2005 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia praw do spadku po K. M., Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] grudnia 2004 r. nr [...] podjął zawieszone ww. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia. W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071; dalej: "k.p.a."), decyzją z [...] października 2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] stycznia 1954 r. nr [...], zmieniającego orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] września 1952 r. nr [...]. W uzasadnieniu swej decyzji Minister wywodził, iż wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a z zebranego materiału wynikało, że orzeczenie Prezydium z [...] stycznia 1954 r. zawierało wszystkie elementy określone w art. 21 ust. 2 powołanego dekretu, w szczególności ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, wskazanie na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło oraz ustosunkowanie się do ewentualnych wniosków stron. Organ nadzoru podniósł, że z akt sprawy wynikało, że przedmiotową nieruchomość wywłaszczono na cel rozbudowy stacji postojowej G. Z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpiła Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w G., która na mocy art. 2 ust. 2 pkt 1 dekretu była uprawniona do nabycia nieruchomości niezbędnej dla realizacji planów gospodarczych. Po uzyskaniu zezwolenia na nabycie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] czerwca 1951 r. znak: [...], Dyrekcja wystąpiła ze zbiorowym wezwaniem do właścicieli nieruchomości o ich dobrowolne odstąpienie spełniając, zdaniem Ministra, warunek określony w art. 8 dekretu. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z obowiązującym w dacie wywłaszczenia zarządzeniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 17 listopada 1949 r. (M.P. z 1949 r. nr A-89, poz. 1084) w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazania nieruchomości niezbędnych do realizacji tychże planów – wezwanie powinno zawierać wyrażenie gotowości wykonawcy narodowych planów gospodarczych zawarcia umowy kupna za cenę, która zostanie określona przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych zgodnie z zasadami art. 28 dekretu, a zatwierdzonego przez władzę naczelną wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na warunkach ustalonych przez tą władzę. Minister podkreślił, że wezwanie Biura Prawnego Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowej w G. nr [...] skierowane do ówczesnych właścicieli było zgodne z wzorem stanowiącym załącznik do ww. zarządzenia z [...] listopada 1949 r. Minister w podsumowaniu decyzji z dnia [...] października 2008 r. stwierdził, że orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił J. M. zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a., gdyż ograniczył się on tylko do oceny zarzutów wskazanych przez wnioskodawców pomijając fakt, że przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe było prowadzone w stosunku do osoby – współwłaściciel objętej tym postępowaniem nieruchomości A. S. zmarł bowiem w dniu [...] stycznia 1948 r. Do tej osoby skierowane także zostało wydane w sprawie orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] stycznia 1954 r., co stanowi rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister Infrastruktury podzielił ocenę strony, że skierowanie orzeczenia wywłaszczeniowego do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Taka zaś sytuacja miała miejsce przy wydawaniu badanego przez organ nadzoru rozstrzygnięcia. Jak wynika bowiem z akta sprawy, orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w G. z [...] stycznia 1954 r. zostało skierowane do A. S. – jako współwłaściciela wywłaszczanej nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...], który zmarł klika lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Zmarł on bowiem w dniu [...] stycznia 1948 r., co potwierdza postanowienie Sądu Grodzkiego w G. z [...] marca 1948 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu praw do spadku po A. S. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Minister wywodził, że zmarły, jako osoba nie posiadająca zdolności prawnej, nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak, to w stosunku do takiej osoby nie można ani wszcząć, ani prowadzić postępowania, jak również nie można skierować do niej podjętych rozstrzygnięć, zaś skierowanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie Minister stwierdził, że orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w G. z że nie wywołało ono nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż nieruchomość nie była przedmiotem obrotu prawnego Minister ustalił bowiem, na podstawie treści księgi wieczystej KW nr [...], że wywłaszczona nieruchomość (działka nr [...]) stanowi nadal własność Skarbu Państwa, w zarządzie Polskich Kolei Państwowych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2011 r. nr [...] wniósł Prezydent Miasta G. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. oraz błędną interpretację art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ nie wskazał w jaki sposób ewentualne uchybienia wpłynęły na ważność decyzji, nie zbadał w całości materiału dowodowego w sprawie, pomijając fakt wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o niekwestionowany środek dowodowy w postaci dokumentu urzędowego – księgi wieczystej, powołując obowiązujący wówczas art. 52 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Skarżący wskazał ponadto, że Minister nie wyjaśnił kwestii następstwa prawnego po zmarłej stronie postępowania oraz ewentualnego wstąpienia w prawa zmarłego innych stron postępowania. Zabrakło, zdaniem skarżącego, rozważań dotyczących zasadności stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy ewentualne pominiecie stron postępowania (spadkobierców) jest przesłanką do wznowienia postępowania administracyjnego (ograniczonego czasem), a nie stwierdzeniem nieważności decyzji. Powołał również pogląd wyrażony w doktrynie, iż "jeżeli decyzja została skierowana jednocześnie do strony i do osoby niebędącej stroną, to istnieje możliwość stwierdzenia nieważności części decyzji" (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005). W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2011 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że stanowią one powtórzenie w stosunku do których ustosunkował się w zaskarżonej decyzji i nie zawierają nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w postępowaniu nadzorczym oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i skarga nie jest uzasadniona. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem było orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] stycznia 1954 r. nr [...], które na podstawie art. 95 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym – zmieniło treść orzeczenia z [...] września 1952 r. w części dotyczącej oznaczenia nieruchomości, nadając nowe oznaczenie parceli nr [...] na nr [...] oraz skorygowało powierzchnię wywłaszczonej nieruchomości uściślając, że wywłaszczona parcela stanowi nieruchomość o pow. [...] m2. Minister Infrastruktury w następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego podzielił ocenę J. M., że orzeczenie Prezydium z dnia [...] stycznia 1954 r. wydane zostało z naruszeniem prawa, a ze względu na fakt, że w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej działki nr [...] nie wywołało ono nieodwracalnych skutków prawnych, stwierdził jego nieważność. W ocenie Sądu, podjęta przez Ministra decyzja nadzorcza odpowiada prawu, a w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie organ nie uchybił przepisom postępowania. W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że zainicjowane wnioskiem Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w G. z dnia [...] września 1951 r. postępowanie w sprawie wywłaszczenia, w trybie przepisów z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4 poz. 31 ze zm.), ww. nieruchomości stanowiącej współwłasność H. S. i A. S., wszczęte zostało po śmierci A. S. Zmarł on bowiem w dniu [...] styczia 198 r.. zaś spadek po nim nabyli H. S. i M. S. (post. Sądu Grodzkiego w G. z dnia [...] marca 1948 r. [...]). Bezsporne jest również, że organ rozstrzygający w dniu [...] stycznia 1954 r. sprawę (Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G.) jako stronę postępowania wywłaszczeniowego traktował m.in. ww. A. S., kierując do niego swoje orzeczenie (doręczane w trybie obwieszczenia). Kodeks postępowania administracyjnego wprawdzie nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że skutkiem traktowania przez organy publiczne osób zmarłych jako stron postępowania jest uznanie podjętych w takiej sytuacji decyzji za wydane z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 11.03.2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Zważyć bowiem należy, że przysługujący osobie fizycznej status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a na gruncie obowiązującego w dacie wydawania przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej zakwestionowanego orzeczenia, osoby interesowanej w rozumieniu art. 9 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), wygasa z chwilą jej śmierci. Jak stanowi art. 10 ww. Rozporządzenia zdolność prawną i zdolność do działań prawnych osób interesowanych ocenia władza według prawa cywilnego. Stosownie zaś do obowiązującego w dacie wywłaszczenia art. 6 ustawy z 18 lipca 1950 r. - Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. z 1950 r. Nr 34 poz. 311 ze zm.) zdolność prawną ma każdy człowiek od chwili urodzenia. Wygasa ona z chwila śmierci. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości Sądu, że zmarły, jako osoba nie mająca zdolności prawnej nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do takiej osoby nie można ani wszcząć, ani prowadzić postępowania, jak również nie można skierować do niej podjętych rozstrzygnięć. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania orzeczenia w stosunku do osoby zmarłej, a więc osoby nie będącej stroną (osobą interesowaną w rozumieniu ówczesnych przepisów), to należy przyjąć, że rozstrzygnięcie to jest obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkować musi stwierdzeniem jego nieważności. Trafnie również Minister stwierdził nieważność w stosunku do całości orzeczenia Prezydium z [...] stycznia 1954 r. Orzecznictwo sądów administracyjnych jak i doktryna dopuszcza możliwości stwierdzenia nieważności części decyzji, jedynie wówczas jeżeli można jej przypisać cechę decyzji częściowej, a więc w sytuacji jeżeli taka decyzja rozstrzyga o kilku sprawach, które mogą być przedmiotem odrębnych decyzji lub gdy stwierdzenie nieważność dotyczy tylko niektórych stron uczestniczących w postępowaniu, a nie ma zastosowania do pozostałych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2002 r., sygn. akt IV SA 565/00, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Odnosząc się zaś do argumentacji skarżącego, że pominięcie następców prawnych zmarłej strony w postępowaniu może skutkować wznowieniem postępowania administracyjnego, a nie stwierdzeniem nieważności wyjaśnić należy, że czym innym jest pozbawienie strony udziału w postępowaniu (skutkujące możliwością jego wznowienia na wniosek strony z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) - które ma miejsce wówczas gdy podmiotowi, któremu przysługuje zdolność prawna udaremnia się udział w postępowaniu (w całości lub części), a czym innym jest gdy osobę zmarłą traktuje się tak jak by zdolność prawna w rozumieniu przepisów prawa cywilnego jej przysługiwała (por. wyrok NSA z 23.07.2010 r. sygn. akt I OSK 1324/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W pierwszym przypadku wadą obarczone jest bowiem postępowanie administracyjne, w drugim zaś przypadku kwalifikowana wada prawna tkwi w samym orzeczeniu, gdyż rozstrzyga ono o prawach podmiotu, który nie był i nie mógł być stroną stosunku administracyjnoprawnego. Z powyższych względów skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w przywołanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 85/08. Podnoszony zaś w skardze zarzut niewskazania przez organ nadzoru spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości, nie ma znaczenia dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Wymienienie bowiem tych spadkobierców, nie mogło by zmienić oceny skutków prawnych wynikających ze skierowania przez Prezydium kwestionowanej decyzji do osoby zmarłej. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji wyroku.