I OZ 967/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1465/11 odmawiające wstrzymania wykonania postanowienia Wójta Gminy I. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w sprawie ze skargi A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie podziału nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie Wójt Gminy I., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału geodezyjnego nieruchomości, stanowiącej działkę o nr ewid. [...], położoną w obrębie [...], gmina I., przy ul. [...], będącej własnością A. i G. Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu zażalenia A. i G. Z. oraz K. Z., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], umorzyło postępowanie zażaleniowe w części wszczętej zażaleniem K. Z., natomiast w pozostałej części utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy I. W dniu 7 lipca 2011 r. A. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie SKO w Warszawie z dnia [...] czerwca 2011 r. W skardze zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia Wójta Gminy I. z dnia [...] czerwca 2010 r. Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1465/11, WSA w Warszawie odmówił wstrzymania postanowienia Wójta Gminy I. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Instytucja wstrzymania wykonania może mieć zastosowanie nie tylko do aktu zaskarżonego, lecz także do wszystkich innych rozstrzygnięć, podjętych w postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zdaniem WSA ustawodawca odsyła do pojęcia sprawy administracyjnej w jej rozumieniu materialnoprawnym. Granice tak rozumianej sprawy wyznacza tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku administracyjnoprawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. W ramach tak szerokiego rozumienia sprawy, w zakresie wyznaczonym przez art. 61 § 3 p.p.s.a. mieści się nie tylko zaskarżone postanowienie ale także postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji. WSA zaznaczył jednak, iż wykonaniu mogą podlegać jedynie takie akty lub czynności, które się do tego nadają i tego wymagają. Wykonanie nie dotyczy więc wszystkich aktów administracyjnych, gdyż co do zasady, cechy wykonalności polegającej na możliwości spowodowania lub doprowadzenia do stanu rzeczy zgodnego z rozstrzygnięciem, nie mają decyzje odmowne, czy np. postanowienia "opiniujące" (por. J. P. Tarno: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis, Warszawa 2006 r., str. 186). W niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy właśnie takiego postanowienia, tj. wydanego w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości, które do wykonania się nie nadaje. Nie przyznaje ono bowiem stronie żadnych uprawnień, ani nie nakłada na nią obowiązków, które mogłyby być wykonane przez nią dobrowolnie lub w drodze przymusu. Stosownie do treści art. 93 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Opinię w tej sprawie wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Jednakże postanowienie to, samo w sobie nie powoduje skutków, które wskazywałyby, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wydanie takiego aktu nie oznacza, aby rzeczywiste dokonanie podziału było automatycznie możliwe, gdyż stosownie do art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Dopiero więc tego rodzaju decyzja podlega wykonaniu. Postanowienie opiniujące projekt podziału stanowi zaś warunek wydania właściwej decyzji w tym przedmiocie (por. postanowienie NSA z dnia 27 października 2006 r., sygn. akt I OZ 1466/06). Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł A. Z., zarzucając mu brak podstawy prawnej, tj. naruszenie art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 166 p.p.s.a. oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Skarżący wskazał, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, jeżeli postanowienie Wójta Gminy I. zostanie wykonane. Postanowienie to jest obarczone istotną wadą nakłaniania do obejścia prawa osoby, której stan psychiczny okresowo może budzić zastrzeżenia co do swobodnego wyrażania woli. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, iż Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy stwierdził, iż w niniejszej sprawie dopuszczalne było badanie możliwości wstrzymania wykonania postanowienia Wójta Gminy I. (organu pierwszej instancji), albowiem akt ten pozostaje w ścisłym i bezpośrednim związku z przedmiotem sprawy. WSA w Warszawie trafnie również wskazał, iż postanowienie, którego wstrzymania domagał się skarżący, nie podlega wykonaniu (nie jest to wymagane). Postanowienie Wójta Gminy I. należy do kategorii rozstrzygnięć opiniujących, w których wyrażane jest stanowisko uprawnionego organu, co do możliwości podjęcia przez inny organ dalszych działań (w tej sprawie podziału nieruchomości). Postanowienie to - jak podkreślił WSA w Warszawie - nie powoduje konsekwencji, które należałoby postrzegać jako rodzących niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dodać jednocześnie należy, iż odmowa wstrzymania wykonania postanowienia organu pierwszej instancji w żadnym razie nie oznacza oceny zasadności skargi. Ewentualna niezgodność postanowienia z prawem, która co do zasady będzie przedmiotem oceny WSA w Warszawie w dalszym toku postępowania (w ramach badania zgodności z prawem postanowienia SKO w Warszawie), jest kwestią niezależną od ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 p.p.s.a. Tym samym może być tak, iż brak jest podstaw do wstrzymania danego aktu, jednakże w wyniku kontroli sądowoadministracyjnej, zostanie on wyeliminowany z obrotu prawnego. O tym jednak rozstrzygnie WSA w Warszawie rozpoznając skargę A. Z. NSA zauważa także, iż zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia Wójta Gminy I. nie jest umotywowany w sposób, który spełniałby wymagania stawiane tego rodzaju żądaniom, tj. w sposób klarowny uzasadniałby potrzebę zastosowania instytucji wstrzymania wykonania aktu w tej konkretnej sprawie. Okoliczność powyższa jest do pewnego stopnia uzasadniona stanem zdrowia skarżącego, dlatego też wskazać należy, iż na aprobatę zasługuje stanowisko WSA w Warszawie, który pomimo wadliwości wniosku dokładnie wyjaśnił stan sprawy oraz zbadał, niejako z urzędu, przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania postanowienia Wójta Gminy I. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 p.p.s.a., oddalił zażalenie A. Z. jako nieuzasadnione.