VI SA/Wa 1368/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi K. S.A. z siedzibą w N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej K. S.A. z siedzibą w N. kwotę 717 (siedemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca Spółka – K. S.A. z siedzibą w N. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2008 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 1.740 złotych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że nie tylko przewoźnicy poruszający się po drogach publicznych powinni być zainteresowani, aby ich pojazdy nie przekraczały dopuszczalnych nacisków osi i DMC, gdyż w procesie załadunku uczestniczą, jak wskazał, nie tylko sami kierowcy pojazdów. Decydującą rolę w tych czynnościach, które nie są obojętne dla kwestii wykonywania transportu drogowego, odgrywają załadowcy wydający ładunek do przewozu. Nie sposób zatem, zdaniem organu, przyjąć, że tylko jeden z elementów łańcucha: załadowca (sprzedawca) - przewoźnik - odbiorca ładunku ma być odpowiedzialny za powstałe w wyniku określonej transakcji handlowej naruszenie norm dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu poruszającego się po drogach publicznych. To nie przewoźnik ustala warunki transakcji - ile i jaki rodzaj towaru ma być sprzedany/kupiony - o tym decydują strony transakcji. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej udp.), karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się także na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał, że skarżąca miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Świadczy o tym, według organu, przede wszystkim dokument WZ nr [...] z [...] października 2008 r., z którego wynika, że załadowca wydał 10,32 t tłucznia szarogłazowego. Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił nadto, że oświadczenie o załadowaniu towaru zgodnie z dyspozycją kierowcy i ponoszeniu przez niego odpowiedzialność za ewentualne przekroczenie masy całkowitej pojazdu nie mogło wyłączać odpowiedzialności strony. Oświadczenie takie nie może zmienić przepisów prawa, które nakładają odpowiedzialność za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej także na załadowcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę skarżącej Spółki stwierdził, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrola drogowa, w toku której dokonano ważenia pojazdu, została przeprowadzona prawidłowo, wagi miały świadectwo legalizacji, a kierowca nie kwestionował wyniku ważenia i nie wnosił o jego powtórzenie. Protokół kontroli został podpisany przez kierowcę bez uwag. Sąd zauważył, że przepisy regulujące odpowiedzialność administracyjną za naruszenia przepisów dotyczących transportu drogowego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i ich stosowanie nie może być wyłączone przez działania stron, do których zalicza się również oświadczenie złożone w trybie art. 65 Kodeksu cywilnego. Sąd podkreślił, cytując przepisy art. 13g ust. 1 udp. oraz art. 13g ust. 1b pkt 2 udp., że przesłanką odpowiedzialności nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku jest jednoznaczne wykazanie, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Odpowiedzialność podmiotów, o których mowa w art. 13g ust. 1b pkt 2 udp. jest odpowiedzialnością dodatkową w stosunku do odpowiedzialności przewoźnika wykonującego przewóz, zaś warunkiem jej poniesienia jest spełnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób nie budzący wątpliwości wskazał na wpływ załadowcy na stwierdzone w sprawie naruszenia. Sąd zwrócił uwagę na dokument wywozowy, z którego wynikało, że waga brutto pojazdu wynosiła 18,94 tony, w związku z tym organ trafnie przyjął, że skarżąca dysponowała informacjami o masie całkowitej pojazdu wraz z ładunkiem. Zdaniem Sądu, skarżąca przyjmując zlecenie załadunku winna była brać pod uwagę normy dopuszczalnych parametrów pojazdu. Sąd zauważył, że protokół kontroli potwierdzał przekroczenie DMC pojazdu o 0,23 t., czego skarżąca nie kwestionowała. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organy wskazały dowody, które bezpośrednio świadczyły o wpływie, godzeniu się skarżącej na stwierdzone naruszenia. Dowodami tymi, zdaniem Sądu, były zeznania kierowcy oraz dokument wywozowy. Wobec tak ukształtowanego kompletnego materiału dowodowego organ prawidłowo, jak wskazał Sąd, ustalił wpływ organizacji pracy w przedsiębiorstwie załadowcy na stwierdzone naruszenia, tj. tolerowanie załadunku o takim tonażu, który musi spowodować przekroczenie dopuszczalnych norm. Sąd podkreślił, że nałożona na skarżącą kara ma charakter prewencyjny, a jej celem jest wymuszenie właściwej organizacji pracy w przedsiębiorstwie, tak aby pojazdy nienormatywne nie wyjeżdżały z jego siedziby na drogi publiczne. W ocenie Sądu, zeznania kierowcy miały w istocie charakter uzupełniający i wykazały, że nikt z pracowników załadowcy nie był zainteresowany faktem naruszenia przepisów o dopuszczalnym tonażu ładowanych pojazdów, uważając że załadowcę usprawiedliwi i zwolni od odpowiedzialności podpisane przez kierowcę oświadczenie. Skala prowadzonego przez skarżącą przedsiębiorstwa, skupiającego kilka kopalni surowców drogowych, jest związana z masową skalą przewozów tych surowców, a co a tym idzie – z możliwością naruszeń przepisów zabraniających przeładowania pojazdów wykonujących transport drogowy. Pozostawienie wyłącznie uczciwości kierowców troski o właściwy, tzn. normatywny załadunek pojazdu, jest naruszeniem obowiązków załadowcy. Z obowiązków tych nie może zwolnić załadowcy wypełnianie przez kierowców oświadczeń. Od powyższego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 13g pkt 2 ust. 1b udp., art. 77 Kpa., poprzez odstąpienie organów obu instancji od obowiązku przeprowadzania postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wyjaśniający sygnalizowane przez skarżącą wątpliwości, zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 i 8 Kpa., co w konsekwencji doprowadziło, zdaniem skarżącej, do nadużycia obowiązującego prawa i zastosowania go w sposób sprzeczny z jego społeczno – gospodarczym przeznaczeniem oraz do przejścia do porządku nad wyjątkowo rażącymi błędami zawartymi w protokole z kontroli drogowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła między innymi, że kierowca pojazdu wiedział o przekroczonej masie ładunku, lecz mimo to nie skorzystał z przygotowanego stanowiska do zrzucenia nadwagi towaru. Tym samym skarżąca nie miała żadnego wpływu na decyzję kierowcy świadomie popełniającego wykroczenie. Według strony skarżącej przedstawione wątpliwości organ pierwszej instancji miał obowiązek wyjaśnić w stosownym postępowaniu (art. 77 Kpa.), jednak w stosunku do załadowcy nie przeprowadzono żadnych czynności ustalających stan sprawy. Nadto, zdaniem skarżącej, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydając decyzję nie dokonał żadnych ustaleń dotyczących procedur załadunkowych w Spółce, udzielanych kierowcom informacji, przygotowania stanowiska do zrzucenia z samochodu ewentualnej nadwagi. W związku z tym organ nie dysponował dowodami pozwalającymi na jednoznaczne stwierdzenie, że załadowca godził się na powstanie naruszenia. Jak podkreślono, obowiązkiem organu było podjęcie czynności procesowych w celu zebrania całego materiału dowodowego oraz jego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu NSA wskazał, że w niniejszej sprawie nie zostało w ogóle przeprowadzone postępowanie dowodowe dotyczące zaistnienia przesłanek odpowiedzialności skarżącej Spółki. Wobec powyższego NSA uznał za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w istocie polegające na oddaleniu skargi, bez dostatecznego rozważenia, czy w sprawie nie zaistniały podstawy do jej uwzględnienia z powodu naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rozpoznając ponownie sprawę ze skargi K. S.A. z siedzibą w N., Sąd orzeka o legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w sposób określony w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), tzn. nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie jednak do art. 190 p.p.s.a. Sąd związany jest wykładnią prawa dokonaną w przedmiotowej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r. Według oceny organów obu instancji, materiał dowodowy zgromadzony w rozpatrywanej sprawie, w szczególności dokument WZ nr [...] potwierdzający wydanie przez załadowcę 10,32 t tłucznia szarogłazowego, jednoznacznie wskazuje, że skarżąca Spółka miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Zdaniem organów okoliczność ta oraz brak odpowiednich urządzeń pomiarowych, które umożliwiałyby przewoźnikom zbadanie nacisków osi przed wjazdem na drogę publiczną, jednoznacznie dowodzą, że załadowca miał znaczący wpływ na powstanie naruszeń przepisów dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu. Wskazać należy, że w myśl art. 13g ust. 1 udp. za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast zgodnie z art. 13g ust. 1b udp. karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na: 1) podmiot wykonujący przejazd, 2) nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Z treści powołanego przepisu w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kara za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków jest zawsze nakładana na podmiot wykonujący przejazd, a w ściśle określonych sytuacjach może być także nałożona na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku. Możliwość nałożenia kary pieniężnej na podmioty wymienione w art. 13g ust. 1b pkt 2 udp. powstaje wyłącznie wtedy, gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wykazują ich wpływ lub zgodę na powstanie naruszenia obowiązków. Przytoczona regulacja wskazuje, że w przypadku podmiotów określonych w art. 13g ust. 1b pkt 2 udp. ich odpowiedzialność nie ma charakteru bezwzględnego. Innymi słowy samo stwierdzenie wystąpienia naruszenia nie jest wystarczającą podstawą do nałożenia kary pieniężnej na te podmioty. W omawianej sytuacji właściwy organ musi wykazać, że okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują na wpływ lub zgodę nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. W rozpoznawanej sprawie zakres postępowania wyjaśniającego wyznaczała norma prawa materialnego, tj. art. 13g ust. 1b pkt 2 udp. W tym kontekście, zdaniem Sądu, w sprawie nie zostało w ogóle przeprowadzone postępowanie dowodowe dotyczące zaistnienia przesłanek odpowiedzialności skarżącej Spółki. W szczególności organy obu instancji nie podjęły próby wyjaśnienia, jak w istocie zorganizowana była praca w przedsiębiorstwie skarżącej, jak przebiegał proces załadunku i ważenia oraz, czy istotnie przygotowane zostało miejsce do zrzucania nadmiernego ładunku. Skarżąca złożyła w tym zakresie oświadczenie na piśmie, które organ pominął bez podania przyczyn. Weryfikacja wspomnianego oświadczenia, poprzez przeprowadzenie stosownego postępowania dowodowego pozwoliłaby na zebranie całego materiału dowodowego i byłaby niewątpliwie pomocna w wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zaniechanie organów w tym zakresie świadczy, zdaniem Sądu, o dopuszczeniu się w ich działaniu naruszenia przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Stwierdzić nadto należy, że organy nie wskazały dowodów, które bezpośrednio świadczyłyby o wpływie, godzeniu się skarżącej na stwierdzone naruszenie. Nie można za takowe uznać zeznania kierowcy oraz dokument wywozowy. Wprawdzie z wymienionych dowodów wynika niewątpliwie przekroczenie przez pojazd dopuszczalnej masy całkowitej o 0,23 t., czego strona skarżąca nie kwestionuje, jednak podkreślenia wymaga, o czym już wspomniano, że samo stwierdzenie zaistnienia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu nie uzasadnia odpowiedzialności załadowcy. Uznać należy, że wymienione dowody nie wskazują jednoznacznie, jakoby skarżąca miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia. Jedynie z zeznań kierowcy pojazdu wynikają pewne informacje dotyczące organizacji załadunku, jednakże bez ich bliższego wyjaśnienia i dogłębnego zbadania nie mogą one stanowić dowodu skutkującego obowiązkiem zastosowania art. 13g ust. 1b pkt 2 udp. Za błędne uznać należy stanowisko, by ze wspomnianych zeznań, które dotyczyły jedynie czynności operatora ładowarki, wyciągać wnioski, że nikt z pracowników załadowcy nie był zainteresowany faktem naruszenia przepisów o dopuszczalnym tonażu ładowanych pojazdów, uważając że załadowcę usprawiedliwi i zwolni od odpowiedzialności podpisane przez kierowcę oświadczenie. Jednak jak już wspomniano, skarżąca złożyła w tej sprawie wyjaśnienie na piśmie, którego zgodność z prawdą nie została w toku postępowania administracyjnego zweryfikowana. W związku z tym nie sposób mówić na gruncie rozpatrywanej sprawy o kompletności zebranego w sprawie materiału dowodowego i prawidłowego ustalenia wpływu organizacji pracy w przedsiębiorstwie na stwierdzone naruszenie. W konkluzji należy stwierdzić, iż organ nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, odniesie się do wszystkich okoliczności faktycznych i całego materiału dowodowego, który zgromadził w sprawie, by następnie podjąć decyzję administracyjną prawidłowo uzasadnioną o przekonującej treści. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji, o niewykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na zasadzie art. 200 p.p.s.a.