II OSK 2786/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.K. i M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1786/11 w sprawie ze skargi T.K. i M.K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących T.K. i M.K. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1786/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi T.K. i M.K. oddalił skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty oraz przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata D.M. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 złotych, w tym tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 złotych. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Na skutek zawiadomienia sąsiadów organ nadzoru budowlanego dokonał oględzin nieruchomości przy [...] w W., należącej do T. i M.K., podczas których ustalono, że na działce tej znajduje się budynek mieszkalny, jednorodzinny, wybudowany w latach 1968-69, który jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. Ustalono też, że do ww. budynku gospodarczego, od strony ulicy przylega wiata drewnianej konstrukcji, o wymiarach 4,50 m x 4,50 m, o dachu dwuspadowym, pokrytym blachą trapezową. Wysokość przedmiotowej wiaty wynosi od 2,50 m w najniższym punkcie do 2,70 m w punkcie najwyższym. Wiata ustawiona jest na trylince. Przedmiotowa konstrukcja znajduje się przy granicy południowej w odległości 0,40 m od ogrodzenia posesji oraz w odległości 0,50 m od ulicy. Wody opadowe odprowadzane są rurami spustowymi na teren własnej posesji. Po zebraniu materiału dowodowego, w tym przesłuchaniu świadków składających sprzeczne zeznania co do okresu posadowienia spornej wiaty, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na właścicieli nieruchomości obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia: 1. zaświadczenia właściwego organu o zgodności obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. projektu zagospodarowania działki lub terenu wykonanego przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane; 3. oceny technicznej robót budowlanych samowolnie wykonanych przy budowie wiatry drewnianej o wymiarach 4,50 m x 4,50 m dobudowanej do budynku gospodarczego; 4. opinii w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego wiaty; 5. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pismem z dnia 31 stycznia 2011 r. inwestorzy wystąpili do organu z prośbą o przedłużenie terminu o 3 miesiące, tj. do końca maja 2011 r., która pozostała bez odpowiedzi. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 i art. 83 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy nakazał właścicielom nieruchomości rozbiórkę wiaty drewnianej o wymiarach 4,50 m x 4,50 m dobudowanej do budynku gospodarczego od strony ulicy przy [...] w W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że T.K. oświadczyła, że nie dostarczy zdjęcia lotniczego z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii określającego najwcześniejszą datę wybudowania wiaty. Natomiast w związku z tym, że złożone przez świadków T.K. oświadczenia, nie zostały złożone po uprzednim pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 233 § 1 Kodeksu karnego), organ nie mógł uznać opisanych oświadczeń jako dowodów w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Dlatego sprawa dotycząca spornej wiaty jest rozpatrywana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623). Dalej organ wskazał na przepis art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy i podniósł, że inwestor nie dokonał wymaganego zgłoszenia zamiaru budowy wiaty na przedmiotowej nieruchomości. Wprawdzie organ nadzoru nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów niezbędnych do sprawdzenia spełnienia wymogów określonych w przepisach, w celu doprowadzenia zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem oraz w celu zgodności lokalizacji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże inwestorzy, T. i M.K., w wyznaczonym terminie, nie złożyli wymaganych dokumentów. Powyższe obligowało organ do nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Na skutek wniesionego przez inwestorów odwołania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił argumentację organu pierwszej instancji i wskazał, że organ ten prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny sprawy. Dalej organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji co do tego, że na budowę spornej wiaty wymagane było zgłoszenie, którego to inwestorzy nie dokonali. Nadto wskazano, że organ powiatowy wszczął procedurę legalizacji spornej wiaty, jednakże nałożone na inwestorów obowiązki nie zostały wykonane. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, zasadne było orzeczenie nakazu rozbiórki przedmiotowej wiaty. Ustosunkowując się do twierdzeń odwołania, organ wskazał, że tryb procedury legalizacyjnej mającej zastosowanie w niniejszej sprawie - przewidziany w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane - wyraźnie i jednoznacznie wskazuje, iż organ nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów "w terminie 30 dni". Określenie terminu w tym przypadku nie zależy więc już od uznania organu nadzoru budowlanego, a jest to termin ściśle określony przepisami prawa budowlanego i nie można go zmieniać. Nadto wskazano, że organ odwoławczy nie dał wiary oświadczeniom skarżących, iż nie wypełnili ww. postanowienia, gdyż nie uzyskali na czas niezbędnych dokumentów. Z pisma skarżących z dnia 31 stycznia 2011 r. wynika bowiem, iż skarżący nie mieli zamiaru po wydaniu ww. postanowienia gromadzić wymaganych dokumentów, z uwagi na brak środków finansowych na ten cel. Trudności w pozyskaniu środków na wypełnienie nałożonych przez organ nadzoru budowlanego obowiązków, czy też inne względy społeczne nie mogą być jednak argumentem przemawiającym za odstąpieniem od nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy wskazał także, iż sporna kwestia daty popełnionej samowoli, w przypadku zastosowania art. 49b ustawy Prawo budowlane, pozostaje bez znaczenia z uwagi na fakt, iż do obiektów w stosunku do których wymagane jest dokonanie zgłoszenia każdorazowo właściwe są przepisy obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli T. i M.K. wnosząc o jej uchylenie. W treści skargi ponownie wskazali, że przedmiotowa wiata została wybudowana pod koniec lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku. Podniesiono także, że obiekt ten był stopniowo modernizowany. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nie budzi wątpliwości, jak ustaliły organy obu instancji, że skarżący przedmiotową wiatę wznieśli bez wymaganego prawem wcześniejszego zgłoszenia, przewidzianego w art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zaś wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia stanowi tzw. samowolę budowlaną, której skutkiem jest zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego trybu przewidzianego w art. 49b tej ustawy. Dalej Sąd wskazał, że nakaz rozbiórki opiera się na art. 49b ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, czyli normie, która nakazuje organowi nadzoru budowlanego nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego, jeżeli nie zostaną wykonane w ustawowym trzydziestodniowym terminie obowiązki nałożone postanowieniem wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 powyższej ustawy. W związku z tym Sąd stwierdził, że skoro nie zostały wykonane obowiązki nałożone postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., to prawidłowo na podstawie powołanych przepisów wydano nakaz rozbiórki. Sąd podzielił stanowisko organu, że trzydziestodniowy termin, wskazany w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jest terminem ustawowym, a więc organ nie może go skrócić, ani przedłużyć. Ponadto Sąd zauważył, że powołane przez skarżących we wniosku z dnia 31 stycznia 2011 r. o przedłużenie tego terminu (do dnia 31 maja 2011 r.) okoliczności w postaci warunków pogodowych oraz sytuacji finansowej, mogły utrudnić wykonanie nałożonych obowiązków, ale nie można stwierdzić, że uniemożliwiły ich wykonanie. Inwestorzy, co wynika z treści odwołania z dnia 11 kwietnia 2011 r., nie podjęli działań zmierzających do uzyskania wymaganych postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. dokumentów. Dalej Sąd stwierdził, że na ocenę zastosowania przez organy przepisów obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane pozostaje bez wpływu data budowy przedmiotowej wiaty i okoliczności, w jakich powstała, gdyż przepis art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. ma zastosowanie jedynie do tej kategorii obiektów wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r., które jednocześnie objęte zostały dyspozycją art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a więc obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Zatem prawidłowo organy zastosowały przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Konkludując Sąd wskazał, że niewywiązanie się przez inwestorów z obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w ustawowym terminie obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego zgodnie z art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Dlatego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Sąd oddalił wniesioną skargę. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli skarżący, zaskarżając zakwestionowany wyrok. Zaskarżonemu wyrokowi na zasadzie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez wadliwe niezastosowanie tego przepisu pomimo występujących w postępowaniu administracyjnym uchybień proceduralnych i naruszeń art. 7, 77 i 80 K.p.a., których stwierdzenie przez sąd administracyjny winno było skutkować uchyleniem zarówno decyzji zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, co wszakże nie nastąpiło. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd skargę oddalił w sytuacji gdy kontrolowana decyzja utrzymywała w mocy decyzję organu pierwszej instancji, mimo że w toku postępowania nie dokonano podstawowej dla prawidłowej oceny sytuacji i wydania rozstrzygnięcia kwestii daty rozpoczęcia i zakończenia prac polegających na wzniesieniu przedmiotowej szopy. W sprawie znajdujemy dwa rozbieżne stanowiska w tym zakresie. Zatem brak tego ustalenia winien spowodować po stronie Sądu dojście do wniosku, że tak organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy naruszyli przepisy art. 7, 77 i 80 K.p.a. Dlatego obie decyzje winny zostać przez Sąd uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Tymczasem z niezrozumiałych dla skarżących przyczyn okoliczność tę Sąd uznał za nieistotną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie skarżący zarzucili zakwestionowanemu wyrokowi naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a., zaś uchybienia te zostały przez autora skargi kasacyjnej powiązane z tym, że "w toku całego postępowania nie dokonano podstawowej dla prawidłowej oceny sytuacji i wydania rozstrzygnięcia kwestii daty rozpoczęcia i zakończenia prac polegających na wzniesieniu przedmiotowej szopy". Zatem istota skargi kasacyjnej sprowadza się do problemu, czy data wybudowania przedmiotowej wiaty jest istotna z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jak wynika z akt sprawy już na etapie postępowania administracyjnego był spór co do okresu w jakim przedmiotowa wiata powstała. Skarżąca twierdziła bowiem, że obiekt powstał w roku 1968 (tak wynika z oświadczenia złożonego przez skarżącą do protokołu oględzin robót budowlanych lub obiektu budowlanego z dnia 3.01.2006 r.), skarżący twierdził, że wiata powstała w latach siedemdziesiątych (protokół z przyjęcia ustnie złożonych wyjaśnień z dnia 20.08.2009 r.), zaś z protokołu z przyjęcia ustnie złożonych wyjaśnień z dnia 16 stycznia 2006 r. wynika, że A.W. oświadczyła, iż przedmiotowa wiata powstała w latach 1998-1999. W aktach znajduje się także oświadczenie J.K., który twierdził, że wiata istniała już w latach siedemdziesiątych, a z oświadczenia Z.Z. wynika, iż wiata istniała w roku 1981 lub 1982. Kwestii tej organ nie rozstrzygnął, przyjmując jako podstawę rozstrzygnięcia przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a Sąd uznał, że dla prawidłowości zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, tj. ustawy Prawo budowlane z 1994 r. okoliczność w postaci daty wybudowania spornej wiaty nie ma znaczenia. Takiego poglądu nie sposób podzielić. Wbrew bowiem twierdzeniom Sądu pierwszej instancji ustalenie daty wybudowania wiaty ma istotne znaczenie dla prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego w niniejszej sprawie. Po pierwsze bowiem analizy legalności zrealizowanego obiektu należy dokonać w świetle przepisów obowiązujących w dacie budowy tegoż obiektu. Zatem biorąc pod uwagę właściwe przepisy z daty budowy obiektu organ winien ustalić, czy na budowę spornego obiektu była wymagana jakakolwiek zgoda organu, a jeśli tak to w jakiej formie. Zaś dopiero po ustaleniu, że obiekt ten został wybudowany nielegalnie, należy ustalić właściwe, dla oceny skutków samowolnego zrealizowania obiektu, przepisy, tj. ustawę Prawo budowlane z 1994 r. lub ustawę Prawo budowlane z 1974 r., mając oczywiście na uwadze treść art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Tymczasem w niniejszej sprawie właściwie nie wiadomo na jakiej podstawie organy uznały – w tym przedmiocie brak przekonujących argumentów organu, a co wadliwie zaaprobował Sąd pierwszej instancji, że budowę przedmiotowego obiektu winno poprzedzać zgłoszenie. Skoro w niniejszej sprawie nie ustalono dokładnego stanu faktycznego, a elementem stanu fatycznego jest niewątpliwie ustalenie daty budowy wiaty, to ocena jej legalności w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. dotyczące zgłoszenia była co najmniej przedwczesna. Przypomnieć bowiem należy, iż zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością decyzji - porównaj wyrok NSA z dnia 19 marca 1981 r. sygn. akt SA 234/81, publikowany ONSA 1981, nr 1, poz. 23. Niezbędne jest również przypomnienie, że obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucany na stronę. Ciężar dowodu z art. 77 § 1 K.p.a. obciąża organ administracyjny. Jeśli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić – wyrok NSA z dnia 7 maja 1985 r., sygn. akt II SA 318/85, publikowany GP 1986, nr 9, str. 46. Zatem z powyższego wynika, że - wbrew twierdzeniom Sądu - okoliczność ustalenia daty wybudowania obiektu jest na tyle ważna, że może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się uzasadniony. Dlatego też rozpoznając sprawę ponownie Sąd pierwszej instancji winien ocenić legalność kontrolowanej decyzji mając na uwadze powyższe rozważania oraz skontrolować prawidłowość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organy administracji przez pryzmat art. 7, 77 i 80 K.p.a., w tym poprawność dokonanej oceny dowodów w zakresie zgodności z przepisami prawa procesowego. W związku z powyższym, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a. , Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.