I SA/Wa 351/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "[...]" kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. pozwalającej generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na realizację prac związanych z budową odcinka [...] autostrady A2, oraz nadającej tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazaną decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2010 r., pozwolił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na realizację prac związanych z budową odcinka "[...]" autostrady A2, zgodnie z zakresem przedstawionym we wniosku ([...]). Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Stowarzyszenie [...], z siedzibą w W. przy ul. [...], złożyło odwołanie od ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w uzasadnieniu postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wskazał, ze postępowanie przed organem odwoławczym rozpoczyna się od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalności wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania wstępnego organ odwoławczy obowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje grupę przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podmiotowy charakter mają przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. O oczywistym braku legitymacji wnoszącego odwołanie można mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma obiektywny wymiar i nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Organ wskazał, ze zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Minister kultury i Dziedzictwa Narodowego zauważył, że Stowarzyszenie [...] nie zostało uznane za stronę postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją a ponadto [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie zawiadomił ww. organizacji społecznej o toczącym się w tej sprawie postępowaniu, w myśl art. 31 § 4 Kpa, wobec czego Stowarzyszenie [...] przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie wystąpiło do organu pierwszej instancji z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu - stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 Kpa. Organ drugiej instancji stwierdził, ze prawo do wniesienia odwołania przysługuje bowiem tylko stronie, a Stowarzyszenie przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie wystąpiło o dopuszczenie do postępowania na prawach strony, nie zostało zatem postanowieniem dopuszczone jako strona do prowadzonego postępowania. Jednocześnie organ wyjaśnił, że powyższych ustaleń nie zmienia okoliczność, iż Stowarzyszenie [...] wraz z odwołaniem złożyło do organu drugiej instancji wniosek o dopuszczenie do udziału w niniejszej sprawie. Skargę na postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie [...]. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucał naruszenie art. 134 Kpa oraz art. 31 § 1 pkt 2) oraz art. 7 Kpa przez uznanie, że odwołanie wniesione od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr [...] z [...] września 2010 r. było niedopuszczalne z uwagi na brak legitymacji formalnej Stowarzyszenia [...] oraz przez brak uprzedniego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony mimo złożenia wniosku wraz z odwołaniem w toku postępowania, przed uzyskaniem przez decyzję organu I instancji przymiotu ostateczności oraz nieuwzględnienie. że organ I instancji uniemożliwił złożenie powyższego wniosku przed wydaniem decyzji nie zawiadamiając Stowarzyszenia o postępowaniu w trybie art. 31 § 4 k.p.a. Skarżący w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podniósł, że organ przeprowadził postępowanie z udziałem wyłącznie wnioskodawcy i uniemożliwił uczestnictwo skarżącemu Stowarzyszeniu. W takiej sytuacji najwcześniejszą chwilą w której Stowarzyszenie mogło złożyć wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu była chwila dowiedzenia się o decyzji już po jej wydaniu. Wniosek ten został złożony wraz z odwołaniem od decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w terminie, w którym nie upłynął jeszcze termin odwołania dla strony, decyzja nie była zatem ostateczna. Skarżący podkreślił, że z art. 31 § 1 ust. 2 kpa wynika, że wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie może być złożony w toku całego postępowania, a zatem do chwili uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności. W razie wniesienia odwołania wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie na prawach strony, organ w pierwszej kolejności powinien rozpoznać powyższy wniosek i dopiero po wydaniu prawomocnego postanowienia rozstrzygnąć, czy odwołanie zostało wniesione przez legitymowaną do tego formalnie osobę. Skarżący zwrócił uwagę, ze organ błędnie przyjął, że Stowarzyszenie mogłoby się odwołać jedynie w wypadku gdyby złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Organ przedwcześnie orzekł o niedopuszczalności decyzji tj. zanim wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie powyższego wniosku, choć dopiero ono mogło przesądzić o przysługiwaniu legitymacji formalnej Stowarzyszeniu. Organ nie wziął pod uwagę, że w momencie gdy Stowarzyszenie składało powyższy wniosek oraz odwołanie decyzja organu I instancji nie była jeszcze ostateczna, a zatem toczyło się postępowanie, do którego Stowarzyszenie mogło przystąpić na prawach strony. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentacje przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuję: Skarga jest uzasadniona. Sąd dokonując badania legalności zaskarżonego postanowienia doszedł do przekonania, iż postanowienie Ministra kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r. zostało podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organ orzekający dopuścił się naruszenia art. 31 kpa poprzez zaniechanie rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sytuacji, gdy nie zostało ono zakończone ostatecznym rozstrzygnięciem. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powinien w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w trybie art. 31 k.p.a. W opisanym stanie faktycznym i prawnym przedwczesnym było wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia o decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. skoro nie został jeszcze rozpoznany wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Rozpatrzenie ww. odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora powinno bowiem nastąpić po wydaniu ostatecznego postanowienia rozstrzygającego kwestię dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Zauważyć należy, iż stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji za uzasadnione, postanawia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.). Organ - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - winien uwzględnić ocenę prawną i wytyczne zawarte w niniejszym orzeczeniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.