I OZ 769/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SO/Kr 20/11 oddalające wniosek o wymierzenie grzywny Małopolskiemu Komendantowi Wojewódzkiemu Policji za nieprzekazanie w terminie ustawowym skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy postanawia: oddalić zażalenie Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. L.dz. [...] Małopolski Komendant Wojewódzki Policji odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2005 r. w części dotyczącej przyznania sierżantowi sztabowemu w stanie spoczynku K. J. nagrody rocznej za 2005 rok w wysokości 4/12 jednomiesięcznego uposażenia w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 30 kwietnia 2005 r. W decyzji organ zawarł pouczenie, iż przysługuje od niej skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia. W dniu 11 maja 2010 r. (data stempla pocztowego na kopercie) K. J. wniósł za pośrednictwem Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji skargę na decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. L.dz. [...] Małopolski Komendant Wojewódzki Policji poinformował K. J., iż w decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. znalazło się błędne pouczenie o przysługującym stronie prawie do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W rzeczywistości bowiem od ww. decyzji stronie przysługiwało odwołanie do Komendanta Głównego Policji, a nie skarga. W związku z tym organ stwierdził, iż wniesiona przez K. J. skarga została potraktowana jako odwołanie i przekazana Komendantowi Głównemu Policji celem rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] (...) Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Rozstrzygnięcie Komendanta Głównego Policji K. J. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który jednakże prawomocnym wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa 1608/10), skargę oddalił. Pismem z dnia 12 czerwca 2011 r. K. J. wniósł o wymierzenie grzywny Małopolskiemu Komendantowi Wojewódzkiemu Policji za nieprzekazanie jego skargi wniesionej dnia 11 maja 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wyjaśnił, iż skargę na decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. wniósł zgodnie z zawartym w niej pouczeniem. Zdaniem skarżącego, Małopolski Komendant Wojewódzki Policji nie był uprawniony do zakwalifikowania jego pisma jako odwołania i przekazania do Komendanta Głównego Policji. Organ był zobowiązany do przekazania skargi jej adresatowi, tj. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2011 r. WSA w Krakowie oddalił wniosek o wymierzenie grzywny. W uzasadnieniu wskazał, iż art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) umożliwia dyscyplinowanie organów administracji publicznej, które nie wykonują obowiązków przekazania sądowi administracyjnemu w terminie trzydziestu dni skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę. Organ administracyjny uchybi wskazanemu obowiązkowi zarówno w przypadku, gdy nie podejmie w terminie czynności wymienionych w art. 54 § 2 p.p.s.a., jak i wtedy, gdy ograniczy się jedynie do wykonania niektórych z tych czynności, np. przekaże sądowi administracyjnemu skargę i odpowiedź, ale bez akt sprawy. Grzywna wymierzana w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. ma nie tylko charakter dyscyplinujący, ale także represyjny (por. uchwałę NSA z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08). Przekazanie więc sądowi skargi po upływie terminu określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz po złożeniu wniosku przez skarżącego o wymierzenie grzywny, jednak przed wydaniem przez ten sąd postanowienia, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania. Wymierzenie grzywny nie jest przy tym obligatoryjne, a decyzja w tym zakresie pozostawiona jest uznaniu sądu. W ocenie WSA, w sprawie nie zachodziły okoliczności uzasadniające wymierzenie grzywny Małopolskiemu Komendantowi Wojewódzkiemu Policji z powodu nieprzekazania skargi. Kwestią bezsporną jest, iż organ ten błędnie pouczył skarżącego o możliwości wniesienia skargi na decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, fakt ten jest jednak prawnie irrelewantny, skoro Małopolski Komendant Wojewódzki Policji właściwie potraktował później złożone przez skarżącego pismo z dnia 9 maja 2010 r. nie jako skargę, lecz jako odwołanie, a więc środek prawny, który skarżącemu w istocie przysługiwał. Działanie Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji było prawidłowe i zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.). Działania organu doprowadziły do rozpoznania sprawy K. J. przez organ odwoławczy, a następnie umożliwiły skarżącemu wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Nie zostało zatem naruszone prawo skarżącego do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, ani też prawo do sądu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł K. J. Postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, jak również wydanie orzeczenia odmawiającego wymierzenia organowi grzywny bez zbadania całości materiałów w przedmiotowej sprawie. Wskazał, iż w sprawie złożył dwa pisma równocześnie, tj. odwołanie i skargę do WSA w Krakowie. Organ był zatem zobowiązany wysłać pisma do ich adresatów, a nie włączać pismo adresowane do WSA w akta postępowania odwoławczego. Organ działał na podstawie p.p.s.a. i podjął czynności procesowe za WSA w Krakowie, orzekając w istocie o niedopuszczalności skargi z uwagi na niewyczerpanie drogi odwoławczej. Sąd pierwszej instancji pominął również, iż tylko adresat pisma, w tym przypadku WSA w Krakowie, był uprawniony i zobowiązany do wydania orzeczenia, w tym również rozpatrzenia, czy po stronie organu nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego skutkującego niekorzystnymi dla podmiotu następstwami w postaci przewlekłości postępowania, czy też prowadzenia postępowania w sposób nie budzący żadnych wątpliwości co do dokonania przez organ czynności procesowych i decyzyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma uzasadnionych podstaw. Zauważyć na wstępie należy, iż w sprawie bezsporne jest, iż decyzja Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] kwietnia 2010 r., L.dz. [...] została wydana, po pierwsze przez organ działający w pierwszej instancji, po drugie z błędnym pouczeniem o przysługującym środku prawnym - skardze do WSA w Krakowie, a nie odwołaniu do Komendanta Głównego Policji. Niekwestionowane jest również to, iż skarżący skierował skargę na nieostateczną decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji. Na tle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje jednoznaczny pogląd, iż w procedurze sądowoadministracyjnej zasadą jest obowiązek organu przekazania skargi (wraz z aktami i odpowiedzią) do sądu administracyjnego, jeżeli dana osoba środek taki składa za jego pośrednictwem. W zasadzie więc każda skarga, nawet z pozoru niedopuszczalna, powinna zostać przekazana do sądu, celem zbadania. Jednakowoż wskazanego obowiązku organu nie można rozpatrywać wyłącznie w odniesieniu do jego formalnej strony, determinowanej zwłaszcza błędnym pouczeniem o dopuszczalności skargi. Celowościowe ujęcie zagadnienia wskazuje, iż interes K. J., pomimo nieprzekazania skargi, w ogóle nie został naruszony. Analiza skargi z dnia 9 maja 2010 r. (k. 53-54 akt administracyjnych) wskazuje, iż zamiarem skarżącego było podważenie, na tle sporu jaki toczył z organami Policji, decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. W skardze nie kwestionowano żadnych innych aktów administracyjnych ani też czynności lub bezczynności organów. Wprost w niej wskazano, iż jest składana z uwagi na zawarte w decyzji pouczenie o takiej możliwości. W związku z tym zwrócić należy uwagę, iż skargę do sądu administracyjnego można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, które przysługiwały skarżącemu na etapie postępowania administracyjnego - art. 52 § 1 p.p.s.a. Jeżeli administracyjny tryb odwoławczy nie zostanie wyczerpany, a mimo to zostanie wniesiona skarga, sąd administracyjny odrzuci ją jako niedopuszczalną. Taka sytuacja niewątpliwie wystąpiłaby w sprawie skarżącego, bowiem kierując się błędnym pouczeniem złożył skargę od decyzji nieostatecznej. Dodać trzeba, iż o uprawnieniu do wniesienia skargi nie może przesądzać oczywiście błędne pouczenie o dopuszczalności takiego środka. W zaistniałej sytuacji działania Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, który wbrew błędnemu pouczeniu nadał wniesionym pismom bieg odwoławczy (w trybie k.p.a.), uznać należało - na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji - za działanie realizujące zasadę z art. 9 k.p.a. Nie było więc żadnych podstaw do wymierzenia organowi grzywny za nieprzekazanie skargi. NSA podkreśla, iż skarżący skorzystał z możliwości zaskarżenia ostatecznej decyzji Komendanta Głównego Policji (a przez to poddania ocenie również decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2010 r.) W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie K. J. jako nieuzasadnione.