I OSK 2204/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Jabłonna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 578/11 w sprawie ze skargi Gminy Jabłonna na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek pełnomocnika M.J., I.M. i J.M. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 578/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Jabłonna na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2011 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Legionowskiego z [...] listopada 2010 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] czerwca 1997 r., Nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w Legionowie zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanych w księgach wieczystych: Nr Kw VII-77889, Nr Kw VII-99046, Nr Kw VII-72021 i Nr Kw 74617, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne o nr: 66, 67, 68 i 69, położonych we wsi S., gm. Jabłonna. W następstwie ww. podziału wyodrębnione zostały m.in. działki ewidencyjne o łącznej pow. 1918 m2 o numerach 67/1, 67/11 i 67/12 wchodzące w działki drogowe o numerach: 525, 526 i 527 oraz działka ewidencyjna nr 67/6, jako przeznaczone pod projektowane ulice oraz poszerzenie istniejącej szosy. Decyzją z [...] listopada 2010 r., Starosta Legionowski ustalił odszkodowanie za ww. działki w wysokości 157.276 zł na rzecz J. i I. małż. M. za udział wynoszący 1/2 części nieruchomości, oraz w wysokości 157.276 zł na rzecz M. M., za udział wynoszący 1/2 części nieruchomości, zobowiązując Gminę Jabłonna do jego wypłaty. Od decyzji tej odwołanie wniosła Gmina Jabłonna, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Gminy sporządzony w sprawie operat szacunkowy został wykonany wadliwie, gdyż biegły, wbrew § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), nie zbadał wnikliwie istnienia na lokalnym rynku transakcji nieruchomościami drogowymi. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda Mazowiecki, decyzją z [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty, stwierdzając: Dokonana przez organ I instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Sporządzony w niniejszej sprawie operat odpowiadał wymogom wynikającym z ww. rozporządzenia, a dokonane przez biegłego czynności i obliczenia były prawidłowe. Gmina, uznając przedmiotowy operat za nieprawidłowy, mogła skorzystać z możliwości wynikających z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. zwrócić się do organizacji rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, czego nie uczyniła. Nie skorzystała także z przysługującego uprawnienia do przedłożenia własnego operatu szacunkowego, który po ocenie przez organ, mógłby stanowić dowód w sprawie. Wbrew zarzutom odwołania, Starosta Legionowski podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także w sposób wyczerpujący dokonał oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. W skardze na powyższą decyzję Gmina Jabłonna zarzuciła naruszenie art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 3 i art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędne zastosowanie, albowiem decyzje organów obu instancji dotyczyły ustalenia odszkodowania za inne działki niż te, które są określone w decyzji podziałowej z [...] czerwca 1997 r., co miało wpływ na wynik sprawy oraz art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez ich niezastosowanie, ogólnikową ocenę sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego i przyjętych w nim do porównań nieruchomości, co spowodowało dopuszczenie w postępowaniu wadliwie sporządzonej wyceny nieruchomości i w sposób istotny miało wpływ na wynik sprawy. Odpowiadając na skargę, Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: Podstawą decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość był operat szacunkowy, sporządzony 24 września 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Walentynę Korniluk. Wyceny nieruchomości rzeczoznawca dokonała w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, przy zastosowaniu sposobu wyceny przewidzianego w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości. Powodem zastosowania tego sposobu był brak na rynku lokalnym, obejmującym tak gminę Jabłonna, jak i powiat legionowski, transakcji dotyczących nieruchomości zajętych lub wydzielonych pod drogi publiczne. Za prawidłową należy uznać zarówno przyjętą metodę, jak i sposób wyceny. Zgodnie z zasadami organy administracji skontrolowały przedłożoną przez rzeczoznawcę opinię, oceniając przesłanki, na których biegły oparł swoje twierdzenia i prawidłowość rozumowania, uwzględniając przy tym ograniczony zakres możliwej do przeprowadzenia merytorycznej kontroli takiej opinii. Zgodzić należy się z Wojewodą, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Organy, a także Sąd, mogą jedynie dokonać jego oceny pod względem formalnym, tj. zbadać czy nie zawiera braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument miał wartość dowodową. Natomiast stawiane przez Gminę zarzuty odnosiły się właśnie do kwestionowania tych elementów operatu szacunkowego, które wymagały wiadomości specjalnych, co do szacowania nieruchomości i dlatego nie mogły być oceniane przez organy, jak również przez Sąd, w trybie art. 80 k.p.a. Zastrzeżenia Gminy, zgłoszone do pierwotnie sporządzonego operatu szacunkowego z 21 sierpnia 2010 r., zostały przez organ uwzględnione i na żądanie Starosty rzeczoznawca sporządził 24 września 2010 r. kolejny operat, którego treść stanowiła podstawę ustalonego w sprawie odszkodowania. Gmina zaś, mimo kwestionowania także tej wyceny, nie przedstawiła sporządzonego na własne zlecenie operatu dot. wartości nieruchomości, nie wystąpiła również do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Jabłonna, prawidłowo reprezentowana, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia wyroku oraz decyzji organów obu instancji. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), a wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. i 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a., przez: nieprawidłową kontrolę legalności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki przejęte na mocy decyzji podziałowej Kierownika Urzędu Rejonowego w Legionowie z dnia [...] czerwca 1997 r. pod ulice i jej nieuchylenie, pomimo, iż decyzja ta zawierała szereg istotnych uchybień proceduralnych dotyczących zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a dotyczących błędnego przyjęcie, iż działki o nr ew. 67/1, 67/6, były przeznaczone pod drogę publiczną gminną, gdy w istocie działki te były przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Jabłonna z dnia 9 grudnia 1994 r. (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 25, poz. 839), obowiązującego w chwili wydania decyzji podziałowej z dnia [...] czerwca 1997 r., pod zabudowę mieszkaniowo-usługową średniointensywną, a także przez dokonanie błędnej oceny pod względem formalnym sporządzonego w niniejszej sprawie na zlecenie organu administracyjnego operatu szacunkowego i przyjętych w nim do porównań nieruchomości, co spowodowało dopuszczenie w postępowaniu wadliwie sporządzonej wyceny nieruchomości; jak również nie ustalenie, która z działek o nr ew. 67/11 oraz 67/12 jest przeznaczona pod poszerzenie szosy, tj. jest działką 527 według numeracji z ewidencji gruntów, a zatem w myśl art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie należało się za nią odszkodowanie, albowiem na własność gminy przechodziły tylko działki przeznaczone pod budowę ulic, a nie ich poszerzenie; 2. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Gminy Jabłonna przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie ustalenia Odszkodowania, pomimo iż za działki o nr ew. 67/1 i 67/6 odszkodowanie się nie należało, oraz nie ustalono, która z działek 67/11 i 67/12 była przeznaczona pod poszerzenie szosy, ponadto rozstrzygnięcie sądu oparto o zawierającą istotne błędy formalne wycenę; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. przez brak zastosowania wymienionego w tym przepisie środka, to jest nieuchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...], pomimo iż Wojewoda Mazowiecki wydając swoją decyzję naruszył szereg przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego; 4. art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5, art. 130 ust.2, art. 132 ust. 1a, 3 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę, utrzymał decyzje organu administracji I i II instancji dotyczące ustalenia odszkodowania za działki, które nie zostały przeznaczone pod drogi publiczne gminne, a także za działkę, która była przeznaczona pod poszerzenie szosy, a nie na budowę nowej ulicy, co miało wpływ na wynik sprawy; 5. art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości przez błędną wykładnię i przyjęcie, iż na własność gminy przechodziły działki przeznaczone pod poszerzenie szosy, pomimo iż ww. przepis ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości obowiązujący na dzień wydania decyzji podziałowej mówił wyłącznie o przejściu własności z mocy prawa gruntów przeznaczonych pod budowę ulic, a nie na ich poszerzenie oraz przyjęcie, iż grunty wydzielone pod budowę dróg wewnętrznych przechodziły na własność gminy, pomimo iż art. 10 ust. 5 z dnia 29 kwietnia 1985 r. regulował przejście własności nieruchomości przeznaczonych wyłącznie pod drogi publiczne. Postępowanie ze skargi kasacyjnej zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny zawieszone postanowieniem z 2 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 35/12, z uwagi na toczące się z wniosku Gminy Jabłonna, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Legionowie z [...] czerwca 1997 r. nr [...] o podziale nieruchomości. Po ostatecznym zakończeniu tego postępowania, prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 kwietnia 2015 r., I SA/Wa 3464/14, oddalającym skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 20 października 2014 r. nr KOA 2083/Pd/14 utrzymującą w mocy decyzję tego organu z 4 września 2012 r. nr KOA 3600/Pd/11 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, Naczelny Sąd, postanowieniem z 21 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 35/12, podjął zawieszone postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą zarówno naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego. Są one tak skonstruowane, że pod pozorem wskazywania wadliwości ustalonego odszkodowania, odnoszą się w istocie do decyzji z [...] czerwca 1997 r. o podziale nieruchomości. Wszystkie zarzuty kwestionują bowiem fakt przejścia na gminę prawa własności działek, wydzielonych z dzielonych nieruchomości pod drogi publiczne – gminne, wskazując na naruszenie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca uważa, że niezgodnie z ww. art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami uznano, że działki, za które zostało ustalone odszkodowanie, przeszły na jej rzecz jako drogi, przy tym jako przeznaczone pod poszerzenie ulicy, a nie budowę. Tylko w ramach jednego z zarzutów naruszenia prawa procesowego, odnoszącego się głównie do ww. kwestii, podniesione zostało dokonanie błędnej oceny operatu szacunkowego. Podkreślić należy, że przedmiotem sprawy, w której została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i skarga kasacyjna od wyroku tego Sądu, jest odszkodowanie za działki, które przeszły pod drogi publiczne na skutek podziału nieruchomości, z której zostały wydzielone. W sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania organ w niej właściwy nie może dokonywać oceny prawidłowości decyzji podziałowej. Leży to bowiem poza jego kompetencjami, a nadto poza przedmiotem prowadzonego postępowania. Oceny legalności ostatecznej decyzji administracyjnej może dokonać tylko organ właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie wzruszania decyzji ostatecznych i tylko w trybach do tego przeznaczonych. Trzeba wskazać, że skarżąca kasacyjnie Gmina Jabłonna wszczęła postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Legionowie z [...] czerwca 1997 r. o podziale nieruchomości, które zakończyło się odmową wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Decyzja podziałowa pozostała zatem w tym obrocie, wywołując przewidziane w niej skutki. Jednym z nich jest wydzielenie działek pod drogi publiczne – projektowane ulice i poszerzenie istniejącej szosy, a co za tym idzie przejście tych działek z mocy prawa na rzecz Gminy Jabłonna. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wadliwości przyjęcia, że wydzielone w wyniku podziału nieruchomości działki są drogami, należało uznać za nietrafne. Istoty sprawy, tj. ustalenia odszkodowania za nieruchomości, dotyczy tylko, jak powiedziano wyżej, jeden zarzut – dokonanie błędnej oceny pod względem formalnym operatu szacunkowego i przyjętych w nim do porównania nieruchomości. Ocena operatu pod względem formalnym sprowadza się do tego czy został on wykonany przez uprawnionego rzeczoznawcę, na jaki dzień ustalono stan nieruchomości, na jaki wartość, za jaki okres przyjęto transakcje do ustalenia wartości nieruchomości szacowanej, jakie nieruchomości przyjęto do porównania, jaką zastosowano metodę szacowania i jakie przepisy. Pod takim kątem operat został zbadany przez organy obu instancji i Wojewódzki Sąd Administracyjny. Natomiast jeśli idzie o nieruchomości przyjęte do porównania to przyczyna wzięcia takich właśnie a nie innych nieruchomości została wyjaśniona przez rzeczoznawcę w sprawie i znowu zarówno organy obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd do tej kwestii odniosły się w sposób wyczerpujący. Kwestia nieprawidłowości przyjętych do porównania nieruchomości była podnoszona w postępowaniu administracyjnym przez Gminę i Starosta Legionowski zlecił rzeczoznawcy sporządzenie nowego operatu, uwzględniającego zarzuty Gminy. Temu kolejnemu operatowi Gmina postawiła takie same zarzuty, jednak, na co wskazały i organy i Wojewódzki Sąd, ani nie przedstawiła swojego operatu, ani nie wystąpiła do organizacji zawodowej rzeczoznawców o ocenę prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest, statuowana przez art. 7 k.p.a., zasada prawdy obiektywnej. Nakazuje ona organom administracji podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, zatem takie działanie, żeby wydane w sprawie rozstrzygnięcie co do jej istoty nie budziło wątpliwości. W niniejszej sprawie organy obu instancji w pełni tę właśnie zasadę zachowały. Odniosły się do operatu w sposób odpowiadający art. 80 k.p.a., oceniły go bowiem nie tylko pod względem formalnym, ale także co do meritum. Wyjaśnione bowiem w uzasadnieniach decyzji zostało jakie przesłanki legły u podstaw stwierdzenia, że operat daje podstawę do ustalenia odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał zatem pełna podstawę do uznania, że zaskarżone decyzje są zgodne z prawem. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 203 i art. 204 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).