I SA/Wa 345/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2010 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną – ul. [...] w L., oznaczoną w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2, uregulowaną w księdze wieczystej nr [...]. Decyzja Wojewody [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; powołana dalej jako "Przepisy wprowadzające (...)") stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej działki. Z wnioskiem o wypłatę odszkodowania, w terminie ustawowym tj. [...] września 2004 r., wystąpili właściciele przedmiotowej nieruchomości, którymi na dzień 31 grudnia 1998 r. byli – jak wynika z księgi wieczystej Kw Nr [...] (dawnej Kw Nr [...]) – M. W., G. T., J. T., B. T. i W. T. Starosta [...] decyzją z [...] października 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) ustalił odszkodowanie za nieruchomość położoną w L., oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], z obrębu [...], stanowiąca część ul. [...], o pow. [...] m2, w kwocie [...] zł, na rzecz: G. T. za udział [...] części ww. nieruchomości w kwocie [...] zł, J. T. za udział [...] części w ww. nieruchomości w kwocie [...] zł, B. T. za udział [...] części w ww. nieruchomości w kwocie [...] zł, M. W. za udział [...] części w ww. nieruchomości w kwocie [...] zł oraz W. T. za udział [...] w ww. nieruchomości w kwocie [...] zł; zobowiązując Gminę L. do jego wypłaty. Organ wskazał, że stosownie do art. 73 ust. 4 powołanej ustawy odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm., powoływana dalej jako "ugn") wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] kwietnia 2010 r., przez rzeczoznawcę majątkowego W. K., która wyceniła nieruchomość na kwotę [...] zł. W dniu [...] września 2010 r. na rozprawie administracyjnej pełnomocnik Prezydenta Miasta L. zaproponował zmniejszenie wartości odszkodowania z X zł za m2 do kwoty Y zł za m2, podnosząc, że wartość zawarta w operacie szacunkowym jest za wysoka, gdyż wycenione działki stanowią istniejące drogi publiczne, a nie działki budowlane przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. Natomiast byli właściciele nieruchomości oświadczyli, że nie akceptują kwoty X zł za m2, tym bardziej nie zgadzają się na zmniejszenie do kwoty proponowanej przez pełnomocnika Prezydenta Miasta L. Według ich oceny wycena powinna opiewać na kwotę Z zł za m2. Rzeczoznawca majątkowy podtrzymał swoją wycenę. Po zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, Starosta do dnia wydania decyzji nie otrzymał, poza niniejszymi oświadczeniami, żadnych innych pism. Następnie w imieniu Gminy Miejskiej L. odwołanie złożył Prezydent Miasta L. wnosząc o uchylenie decyzji Starosty [...] z [...] października 2010 nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania zarzucił zaskarżonej decyzji oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy W. K. przy określaniu wartości rynkowej szacowanej nieruchomości nie zbadała istnienia transakcji drogowych na rynku regionalnym i krajowym ograniczając go tylko do obszaru miasta L. i tym samym błędnie przyjęła do porównania wartość działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, o dużych powierzchniach, zlokalizowanych na peryferiach miasta. Prezydent zakwestionował zastosowanie przez rzeczoznawcę niektórych współczynników cech rynkowych nieruchomości, które miały znaczenie w procesie szacowania i rzutowały na zawyżenie wartości spornej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty i stwierdził, że dokonana przez organ I instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Wojewoda zaznaczył, że na podstawie § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. § 36 ust. 2 rozporządzenia pozwala natomiast w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, na zastosowanie podejścia porównawczego, określającego wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Organ wyjaśnił, że w związku z brakiem na terenie miasta L. transakcji, których przedmiotem były nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne, rzeczoznawca zastosował się do dyspozycji § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 21 września 2004 r. i przyjął podejście porównawcze – metodę korygowania ceny średniej biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, położonych na obszarze miasta L., przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług nieuciążliwych, objętych transakcjami sprzedaży w latach 2008 – 2010. Po wybraniu najbardziej podobnych nieruchomości, określeniu procentowym wagi poszczególnych cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku, zestawieniu cech nieruchomości przyjętych do porównać oraz obliczeniu wartości rynkowej 1 m2 terenów przyległych, wartość 1 m2 szacowanej nieruchomości ustalono na kwotę X zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni dało [...] zł według stanu na dzień [...] października 1998 r. Sporządzony w sprawie operat szacunkowy spełnia zatem, zdaniem Wojewody, warunki wynikające z powołanych przepisów rozporządzenia z 21 września 2004 r. Odnosząc się do zarzutów Prezydenta Miasta L. dotyczących wątpliwości co do zastosowanych w operacie atrybutów rynkowych, tj. cechy "dostępu do drogi" oraz cechy "sąsiedztwo i otoczenie" i procentowego ich określenia, Wojewoda stwierdził, że zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ugn), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 ugn) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 ugn). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan wyposażenia i stan zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości (art. 154 ust. 1 ugn). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 ust. 8 ugn) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ) ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 ugn). Minister uznał, że przyjęcie przez biegłą takich, a nie innych cech rynkowych do szacowania spornych nieruchomości nie może być określane zgodnie z indywidualnymi życzeniami. Organ odwoławczy odnosząc się do kolejnego zarzutu wzięcia do porównań zbyt dużych działek gruntu stanowiących przedmiot obrotu w stosunku do zajętej pod drogę publiczną przedmiotowej nieruchomości, uznał go za nieuzasadniony, powołując w tym miejscu przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. Starosta podkreślił, że odwołujący miał możliwość kwestionowania operatu szacunkowego na przeprowadzonej w dniu [...] września 2010 r. rozprawie administracyjnej, jak również wniesienia ewentualnych uwag zgodnie z pismem Starosty informującym o prawie zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz o prawie składania ewentualnych wniosków lub pisemnych wyjaśnień. Jednakże do dnia wydania przez Starostę decyzji z [...] października 2010 r. nr [...] z takiej możliwości nie skorzystał. Przedstawiciel Prezydenta na rozprawie administracyjnej jedynie zakwestionował cenę 1 m2 szacowanego gruntu. Wojewoda wskazał także, że Prezydent Miasta L., skoro uznał ww. operat za nieprawidłowy mógł skorzystać z możliwości wynikających z art. 157 ust. 1 ugn, tj. zwrócenia się do organizacji rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, czego nie uczynił. Na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2010 r. nr [...] Gmina Miejska L. reprezentowana przez Prezydenta Miasta L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając temu rozstrzygnięciu: 1) naruszenie § 4 ust. 2 i ust. 3 w związku z § 36 ust. 2 pkt 2 w związku z § 36 ust. 5 rozporządzenia z 21 września 2004 r. poprzez oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie rynkowej nieruchomości stanowiącej przedmiotową działkę ewidencyjną nr [...], co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy; 2) niezastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. poprzez uznanie, że operat szacunkowy spełnia wymogi rozporządzenia, podczas gdy przy określaniu wartości nieruchomości biegły bezpodstawnie stwierdził, że na rynku lokalnym brak jest transakcji nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, co miało wpływ na dobór metody szacowania w oparciu o przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia i w konsekwencji skutkowało nieprawidłowym ustaleniem wysokości odszkodowana; 3) naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.; powołana dalej: "k.p.a.") poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że z bazy dostępnych danych rzeczoznawca wybrał 11 nieruchomości podobnych pod względem lokalizacji ogólnej, dostępu do drogi i sąsiedztwa. Żadna z tych nieruchomości nie jest położona w tym samym obrębie co nieruchomość wyceniana, a ich ceny kształtują się w granicach od X zł do Y zł za m2. Biegły okres badania rynku określił na lata 2008 – 2010. Operat jednakże powinien uwzględniać ceny transakcyjne występujące na rynku nieruchomości na datę wydania decyzji określającej wartość odszkodowania. Starosta wydał decyzję dopiero po upływie pół roku od daty sporządzania operatu szacunkowego, przy czym biegły nie wziął pod uwagę znacznego spadku cen nieruchomości, który nastąpił po 2008 r. Ponadto w przedmiotowym operacie do porównania przyjęto nieruchomości znacznie różniące się powierzchnią od nieruchomości wycenianej. Gmina zwróciła uwagę na rodzaje cech, które rzeczoznawca wziął pod uwagę dokonując obliczenia współczynnika korygującego mającego decydujące znaczenie przy ustalaniu ceny nieruchomości. Jedną z nich jest dostęp do drogi publicznej, który miał aż 10 % wpływ na ustalenie tegoż współczynnika. Cecha ta zgodnie z przedmiotowym operatem oznacza: bezpośredni dostęp do ważnych ciągów komunikacyjnych, dobre wyeksponowanie nieruchomości (możliwość bezpośredniego wjazdu na nieruchomość z ww. ciągów) oraz pełne uzbrojenie w media. Oczywistym jest, iż nieruchomość, która jest zajęta pod drogę publiczną ma dobry dostęp do drogi oraz ciągów komunikacyjnych, a pełne uzbrojenie w media oraz możliwość bezpośredniego wjazdu na nieruchomość z ważnych ciągów komunikacyjnych nie mają znaczenia w przypadku nieruchomości, która jest drogą publiczną. Błędy te spowodowały znaczne zawyżenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie i należnego odszkodowania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2010 r. nr [...] i decyzji Starosty [...] z [...] października 2010 r. nr [...] oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i skarga nie jest uzasadniona. Bezspornym w sprawie jest, że działka ewidencyjna nr [...], z obrębu [...], o pow. [...] m2, która stanowiła własność M. W., G. T., J. T., B. T. i W. T., została zajęta pod publiczną drogę gminną - ul. [...] w L. Powyższa nieruchomość została przejęta z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa na własność Gminy L. na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2006 r. nr [...]. W myśl art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), nieruchomości pozostające w dacie 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie natomiast z art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, która z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w stosownym terminie. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu na dzień wejścia w życie ustawy (tj. na dzień [...] października 1998 r.). Kwestie związane z odszkodowaniem za wywłaszczoną nieruchomość reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 128 - 135 (dział III rozdział 5 tej ustawy) oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze, a w szczególności rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W rozpoznawanej sprawie wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o operat szacunkowy z [...] kwietnia 2010 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy wycenie przedmiotowej nieruchomości zastosowano podejście porównawcze. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom cen. Przy metodzie porównania parami, jaka została zastosowana w przedmiotowym operacie, porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Stosując taką metodę określania wartości nieruchomości należy wziąć pod uwagę kilka nieruchomości podobnych i tym samym kilka transakcji kupna – sprzedaży podobnych nieruchomości. Jak wynika z analizy operatu szacunkowego dotyczącego nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] przy określaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę 11 transakcji dokonywanych w latach 2008 – 2010. Na podstawie tych transakcji ustalono następnie cenę maksymalną i minimalną, a w efekcie końcowym ustalono cenę 1m2 na poziomie X zł. Do wyceny zastosowano § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. z uwagi na fakt, iż na rynku lokalnym obejmującym miasto L. nie stwierdzono transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne. W ocenie Sądu, w świetle obowiązujących w tym względzie przepisów, przyjęta za podstawę wyceny metoda nie budzi wątpliwości. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ administracji sprawdził w sposób wyczerpujący na jakich przesłankach biegły oparł swoje twierdzenia i skontrolował prawidłowości tego rozumowania. Wskazać należy, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiedzy specjalnej rzeczoznawcy majątkowego jaka składaja się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. Organy jaki i Sąd może jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Natomiast stawiane przez skarżącą w uzasadnieniu skargi zarzuty odnoszą się właśnie do kwestionowania tych elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych co do szacowania nieruchomości i dlatego nie mogły być oceniane przez organy w trybie art. 80 k.p.a. jak również przez sąd administracyjny. Dotyczy to zarzutów skargi odnoszących się do doboru nieruchomości podobnych, rodzajów cech, które rzeczoznawca wziął pod uwagę. Stąd zarzuty naruszenia wskazanych w skardze licznych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. należy uznać za nieuzasadnione. Należy także podkreślić, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca miała możliwość, po zapoznaniu się ze sporządzonym operatem szacunkowym, wniesienia do niego uwag i zastrzeżeń. Skarżąca mogła przedłożyć również własny operat, który podważałby przydatność operatu sporządzonego na zlecenie organu, jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Również i w tym celu została wyznaczona rozprawa administracyjna, by strony mogły wyjaśnić ewentualne wątpliwości co do przedłożonego przez organ operatu. Z możliwości tej skarżąca nie skorzystała. Szczególnie w toku rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] września 2010 r., w której uczestniczył rzeczoznawca sporządzający kwestionowaną w skardze opinię, pełnomocnik skarżącej zakwestionował jedynie wysokość odszkodowania, proponując do wypłaty kwotę [...] zł za 1 m2 nieruchomości. Zaskarżona decyzja jest więc zgodna z prawem i brak jest podstaw do uwzględnienia złożonej skargi. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.