I OSK 406/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 488/11 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 488/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. odmówił skarżącemu przyznania zasiłku okresowego oraz ustalił, iż od grudnia 2010 r. pomoc w formie zasiłku okresowego stronie nie przysługuje. Ustalono, że zainteresowany prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą nieaktywną zawodowo, z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym bratem B. od grudnia 2010 r. otrzymywał kwotę 520 zł miesięcznie tytułem świadczenia pielęgnacyjnego, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 8 ust. 3, ust. 12 ustawy o pomocy społecznej –prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł co stanowi tzw. kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Wysokość osiąganego przez skarżącego dochodu w kwocie 520 zł wskazuje, że wnioskodawca nie kwalifikuje się do świadczeń pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego, czy celowego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. B.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. uchyliło decyzję organu I instancji i odmówiło przyznania R. B. przyznania zasiłku okresowego w kwietniu 2011 r. Organ podał, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł – zwane kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej. Dochód osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej ustala się zgodnie z art. 8 ust. 3. Natomiast zasady i tryb przyznawania zasiłku okresowego uregulowane są w art. 38 ustawy. Kolegium uznało, że organ I instancji zasadnie odmówił przyznania świadczeń ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego przez stronę, jednakże rozstrzygnięcie organu zawarte w decyzji, w przedmiocie ustalenia, że od grudnia 2010 r. pomoc w formie zasiłku nie przysługuje w ocenie organu odwoławczego jest niedopuszczalne w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej. Kolegium wskazując na art. 106 ust. 5 ustawy, podało, że przepis ten przewiduje zmianę lub uchylenie decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody. Przepisy nie przewidują takiej formy rozstrzygnięcia jak ustalenie. Niedopuszczalne jest również rozstrzygnięcie ustalające wstecz, że stronie nie przysługiwały świadczenia za dany okres. Z tych względów jak stwierdził organ koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Organ II instancji, stwierdził, że wnioskodawca od grudnia 2010 r. otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 520 zł w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem B. B. Jest to dochód skarżącego; świadczenie to nie jest wyłączone z dochodu – nie jest bowiem wymienione w art. 8 ust. 4, który zawiera enumeratywnie określone świadczenia, których nie wlicza się do dochodu osoby. Dochód w tej wysokości należy wziąć pod uwagę ustalając prawo do świadczenia okresowego, gdyż przyznany był już za miesiąc poprzedzający miesiąc złożenia wniosku o pomoc (art. 8 ust. 3 ustawy). Skargę na powyższą decyzję złożył R. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za nieuzasadnioną. Przytaczając treść przepisów art. 8 ust. 1, 3, 4 ustawy o pomocy społecznej, wskazał, iż do dochodu osoby wnioskującej o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej nie zalicza się świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca bowiem enumeratywnie wyliczył przychody, które na potrzeby ustalenia spełniania kryterium dochodowego nie podlegają zaliczeniu do dochodu ustalonego zgodnie z przepisem art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Enumeratywne wyliczenie zawarte w art. 8 ust. 4 ustawy ma niewątpliwie charakter zamknięty, a taka konstrukcja nie pozostawia organom przyznającym świadczenia, na jakąkolwiek uznaniowość w zakresie ustalania dochodu strony, w tym również wykraczanie poza katalog przychodów w nim określonych i niezaliczenie do dochodu strony świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd stwierdził, że skoro dochód skarżącego wynoszący 520 zł miesięcznie, przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, które wynosi 477 zł. tym samym w oparciu o wyżej wymieniony przepis nie przysługuje skarżącemu świadczenie z pomocy społecznej określone w art. 38 tej ustawy. W ocenie Sądu nietrafny jest zarzut naruszenia art. 41 pkt 2 ustawy jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 art. 80 k.p.a. a także art. 107 § 3, bowiem organ nie miał obowiązku zebrania materiału dowodowego uwiarygadniającego istnienie przesłanek z art. 41 pkt 2 ustawy skoro skarżący nie podniósł tej okoliczności i nie wnosił o przyznanie zasiłku okresowego, częściowo lub całkowicie podlegającemu zwrotowi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. B., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżono w zakresie oddalenia skargi, zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w przypadku przekroczenia przez stronę kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, organ nie ma obowiązku badać czy w sprawie zachodzą przesłanki przyznania zasiłku okresowego na podstawie 41 pkt 2. 2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 107 § 3 kpa w zw. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 kpa polegające na niewyjaśnieniu powodów odmowy przyznania zasiłku okresowego na podstawie art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz przyznanie wynagrodzenia za reprezentowanie skarżącego z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy administracyjne ograniczyły się wyłącznie do ustalenia dochodu wnioskodawcy całkowicie pomijając możliwość przydzielenia zasiłku w sytuacji nadzwyczajnej, gdy przekroczone jest kryterium dochodowe. Organy procedowały z uchybieniem powołanych wyżej przepisów k.p.a. bez wymaganej prawem analizy możliwości przyznania zasiłku na podstawie art. 41 ustawy. W świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego organ miał obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe, ustalić stan faktyczny i rzeczywiste żądanie strony, który odpowiada stanowi określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniedbania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżącego wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi cechy rozstrzygnięcia dowolnego, nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie narusza zasady określone w art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i doprowadziło w konsekwencji do naruszenia prawa materialnego – art. 41 p. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie. Skarżący nie podzielił stanowiska Sądu, że ze sformułowania wniosku z dnia 1 kwietnia 2011 r. a także z faktu iż dotychczas składane wnioski były rozpoznawane w trybie art. 38 ustawy i nie były kwestionowane - należy wyprowadzić wniosek, że wniosek Skarżącego dotyczył świadczenia uregulowanego w art. 38 ustawy o pomocy społecznej. Wniosek złożony przez Skarżącego dotyczył przyznania zasiłku okresowego, bez wskazywania podstawy prawnej żądania. Skarżący nie ma obowiązku wskazywać przepisów prawa na podstawie których żąda przyznania pomocy społecznej, natomiast to organ administracji ma obowiązek rozstrzygnąć czy żądanie wnioskodawcy jest uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia w granicach skargi kasacyjnej. Wobec tego, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, jak i zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności oceny wymagał zawarty w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.. Naruszenia tych przepisów prawa skarżący upatruje przede wszystkim w tym, że organy, w toku postępowania administracyjnego dopuściły się naruszenia i art. 107 § 3 kpa w zw. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 kpa polegające na niewyjaśnieniu powodów odmowy przyznania zasiłku okresowego na podstawie art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa zarzut ten uznać należy za nieuzasadniony. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu zasiłku okresowego. Podkreślić należy, czego zdaje się nie dostrzegać skarżący kasacyjnie, że we wniosku z dnia 1 kwietnia 2011 r. skarżący wyraźnie zwrócił się jedynie o przyznanie "zasiłku okresowego". Należy wskazać, iż stosownie do treści art. 102 ustawy o pomocy społecznej świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego (ust. 1). Pomoc społeczna może być udzielana z urzędu – art. 102 ust. 2 ustawy. W niniejszej sprawie organ działał na wniosek skarżącego, zatem nie miał obowiązku wypowiadania się odnośnie kwestii zastosowania art. 41 pkt 2 ustawy. Ponadto należy zaznaczyć, że powołany przepis art. 102 ust. 2 pozwala udzielić pomocy społecznej z urzędu, nie zaś odmawiać z urzędu udzielenia tej pomocy. W tej sytuacji za prawidłowe należy uznać postępowanie organów orzekających, które rozpatrywały sprawę zgodnie z żądaniem skarżącego zawartym w złożonym wniosku. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, a zatem nie mógł dopuścić się jego naruszenia. Niezależnie od tego wskazać należy, iż przepis ten stanowi jedynie materialną podstawę przyznania świadczenia. Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 powołanej ustawy, po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.