II OSK 2197/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant asystent Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 471/11 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 maja 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 471/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] grudnia 2010 r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, przyjętego przez Sąd I instancji, Burmistrz Miasta K. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. (znak [...]) zezwolił na usunięcie z terenu działki ewidencyjnej nr [...] przy ul. K. [...] w K. następujących drzew: 3 sztuk klona jawora o obwodach 80 cm, 94 cm i 105 cm oraz 1 sztuki jarząba o obwodzie 130 cm, a także orzekł o naliczeniu opłaty w wysokości 100.188,79 zł za usunięcie 2 sztuk klona jawora o obwodach 94 cm i 105 cm oraz o umorzeniu postępowania w sprawie zezwolenia na wycięcie drzew: klon pospolity o obwodzie 134 cm i lipa drobnolistna o obwodzie 80 cm. W uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej wskazał między innymi, że klon jawor rozwidla się poniżej wysokości 130 cm od podłoża i traktowany jest jako dwa odrębne drzewa: o obwodach 94 cm i 105 cm. Burmistrz Miasta K. naliczył za ich usunięcie opłatę podwyższoną o 100%. Drzewa te były bowiem w dobrym stanie sanitarnym, a nieruchomość, na której się znajdowały, leżała na terenie uzdrowiska. Następnie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. (dalej także: SKO w N.) wpłynął wniosek R. K. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] października 2010 r. (znak [...]) odmówiło stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO w N. wydało decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. (znak [...]), w której utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu decyzji SKO w N. wskazało między innymi, że orzeczenie podlegające weryfikacji nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Interpretacja art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie przyrody), przyjęta przez Burmistrza Miasta K., pojawia się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z tą interpretacją, zwolnienie z obowiązku pobrania opłat może być zastosowane tylko wtedy, kiedy kwalifikacja nieruchomości na cele budowlane istnieje również w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, które posadzono lub które wyrosły na nieruchomości po pierwotnym przeznaczeniu jej na takie cele. W ocenie organu administracji publicznej, w sytuacji gdy w doktrynie i orzecznictwie istnieją rozbieżne interpretacje danego przepisu, zastosowanie jednej z nich może stanowić naruszenie prawa – ale nie "rażące". Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję SKO w N. z dnia [...] grudnia 2010 r. wniósł R. K., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody oraz przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: K.p.a.). W odpowiedzi na skargę SKO w N. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 27 maja 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 471/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R. K. na decyzję Nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał między innymi, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wybór jednej z dopuszczalnych interpretacji prawa nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Wykładnia art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, przyjęta przez SKO w N., występuje w orzecznictwie sądowym. W związku z tym, w ocenie Sądu I instancji, SKO w N. prawidłowo stwierdziło, że decyzja Burmistrza Miasta K. z dnia [...] stycznia 2010 r. nie naruszała prawa w stopniu rażącym, a w konsekwencji nie była obciążona wadą nieważności. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, skargę kasacyjną wniósł R. K. (dalej: skarżący kasacyjnie, wnoszący skargę kasacyjną). Skarżonemu kasacyjnie wyrokowi zarzucił naruszenie: - art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody przez nietrafne przyjęcie, że przepis ten nie jest jednoznaczny i może być interpretowany w ten sposób, że dla zwolnienia z opłaty wycinki wymagane jest, aby w dacie posadzenia drzewa i w dacie wydawania decyzji w przedmiocie zwolnienia z opłaty nieruchomość, na której posadzone jest drzewo, była zakwalifikowana na cele budowlane, podczas gdy literalna wykładnia nie może prowadzić do takiego wniosku, - art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.), art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, przez niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy zasługiwała ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej R. K. wskazał między innymi, że art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody dotyczy tylko drzew, które posadzono lub które wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Przepis ten nie odnosi się więc do kwalifikacji nieruchomości w dacie wydania decyzji o opłacie za wycięcie drzewa. Jest to świadome działanie ustawodawcy. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że przepis dotyczący zwolnień z pobierania opłaty powinien być interpretowany w sposób ścisły i językowy. Znaczenie normatywne art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody może być ustalone w bezpośrednim rozumieniu. Jego wykładnia nie budzi wątpliwości w nauce prawa. Jest ona natomiast zróżnicowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy czym częściej występuje stanowisko zgodne z poglądami skarżącego. Jak wskazał skarżący kasacyjnie, w chwili wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. funkcjonowała już w obrocie prawnym decyzja Burmistrza Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2006 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzja Starosty N. z dnia [...] listopada 2007 r., w której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na przebudowę, rozbudowę, nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku na funkcję handlowo-usługową na działce [...] w K.. W ocenie R. K., nawet przyjęcie stanowiska SKO w N., że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zastępuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie wyklucza zastosowania w niniejszej sprawie art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie przyjął, że decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r. nie była wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ dokonał niewłaściwej wykładni art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Z literalnej interpretacji tego przepisu wynika bowiem, że dla jego zastosowania nie ma znaczenia fakt obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dacie wydawania decyzji o zwolnieniu z opłaty. W konsekwencji, naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji było skutkiem wadliwej wykładni prawa materialnego, dokonanej przez ten Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, a dotyczącego naruszenia art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody stwierdzić należy, że wykładnia normy prawnej zakodowana w tym przepisie została prawidłowo dokonana w sformułowanym przez kasatora zarzucie. Jak wynika z art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Prawidłowa wykładnia tego przepisu w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że znaczenie normatywne ma (co do zasady) przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego w dacie posadzenia bądź wyrośnięcia drzewa, a nie w dacie orzekania o zezwoleniu na usunięcie (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1051/11 i II OSK 1129/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dlatego też nie ma znaczenia, czy w dacie orzekania w przedmiocie wyrażenia zgody na usunięcie drzew nieruchomość objęta wnioskiem leży na terenie zakwalifikowanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane oznacza, że drzewa, które wyrosły na tym terenie w okresie późniejszym mają charakter tymczasowy i niecelowa jest ich ochron przez nakładanie opłat za ich usunięcie. W stosunku do takich drzew przestaje bowiem obowiązywać podstawowy cel ustawy o ochronie przyrody, to jest ochrona i racjonalne gospodarowanie jej zasobami (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2012 r., II OSK 1860/08). Również w doktrynie omawiany przepis jest rozumiany w ten sposób, że istotne jest to, jakie było przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania nieruchomości, na której znajdują się drzewa lub krzewy w dacie ich posadzenia lub wyrośnięcia w drodze samosiewu. Wobec tego bez znaczenia jest w szczególności późniejsza utrata mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (zob. K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, ABC, 2010, wyd. II; W. Radecki, Komentarz do ustawy o ochronie przyrody, Warszawa 2008, s. 262). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla jednakże, że wykładnia powołanego wyżej przepisu miałaby inny charakter w sytuacji, w której w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydawania decyzji o naliczeniu opłaty, przewidziano by zmianę przeznaczenia terenu z budowlanego, na tereny na, których drzewostan podlega szczególnej ochronie np. zieleni parkowej. Powyższe rozważania nie przesądzają jednak o zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego podniesionego w skardze kasacyjnej. Zauważyć bowiem należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się w trybie nadzwyczajnym, to jest w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności. Przesłanka "rażącego naruszenia prawa", o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią normy prawnej i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Aby określić czy dana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i stan prawny, jaki istniał w momencie wydawania kontrolowanej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 908/11). Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie istnienia wady określonej w art. 156 § 1 K.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy, w której dana decyzja została wydana. Tym samym, organ kontrolujący musi skupić się jedynie na rozważeniu, czy zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności. Nie zajmuje się zatem samą kwestią zgodności z prawem kontrolowanej decyzji – o ile nie ma miejsca "rażące" naruszenie prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można traktować rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy jako rażąco naruszającego prawo. Błędy w wykładni nie stanowią same w sobie rażącego naruszenia prawa. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości, zaś organ narusza ten przepis w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Orzekając w niniejszej sprawie, dotyczącej właściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie może pominąć faktu, że w dacie wydawania decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji SKO w N. nie ustaliło się jeszcze jednolite orzecznictwo rozumienia art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. W szczególności z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 30/08 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 807/10, wynikało stanowisko zgodne z interpretacją przyjętą przez Burmistrza Miasta K. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. Na rozbieżność orzecznictwa wskazuje zresztą sam skarżący kasacyjnie. W związku z powyższym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istniejące w dacie wydawania decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] stycznia 2010 r. rozbieżne interpretacje art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody wskazują, że istniały wtedy wątpliwości co do wykładni wskazanego przepisu. Stąd Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że dokonany przez organ administracji publicznej wybór jednego stanowiska, niezależnie od jego poprawności, nie stanowił rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo oddalił skargę R. K.. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku, stosowanie do art. 184 p.p.s.a.