II SA/Kr 499/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędzia WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi A.G. i T.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza solidarnie od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących A.G. i T.G. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia 15.02.2010 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., działając na podstawie art.51 ust.3 pkt.1 w zw. z art. 51 ust.1 pkt 2, ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r. nr.156 póz. 1118 z późn.zm. -zwanej dalej Prawem Budowlanym ż 1994 r. - obecnie tj. Dz.U. z 2010 nr.243 poz. 1623 ) po ponownym rozpatrzeniu sprawy istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę stwierdził wykonanie obowiązku wykonania robót budowlanych określonych w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonej dokumentacji w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (znak: [...]) z dnia 18.10.2006r. W uzasadnieniu podniesiono co następuje. 1. postępowanie wszczęte zostało w związku z pismem A. i T. G. z dnia 5.09.2006r. W trakcie kontroli budowy przeprowadzonej w dniu 10.10.2006r. ustalono, iż wykonane roboty w zakresie okapu zawierają istotne odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji i pozwolenia na budowę obiektu. Z uwagi na powyższe, kierownik budowy został ukarany mandatem karnym i wstrzymano budowę obiektu. 2. decyzją z dnia 18.10.2006r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nałożył obowiązek wykonania określonych czynności lub robot budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W dniu 26.10.2006r., wpłynęło oświadczenie kierownika budowy R. C., zgodnie z którym inwestor L. K. doprowadził roboty do stanu zgodnego z prawem. Wobec powyższego wydano decyzje z dnia [...].10.2006r., która została uchylona w całości przez [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 09.03.2009 r., i przekazana do ponownego rozpatrzenia. 3. w ponownym postępowaniu ustalono, że roboty określone w decyzji zostały wykonane poprawnie pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane – R. C., kierownika budowy, co potwierdzone zostało oświadczeniem z dnia [...].10.2006 r. Obecnie konstrukcja dachu w zakresie okapu spełnia wymagania nałożone w decyzji pozwolenia na budowę. W dniu 08.10.2009 r., przeprowadzono na terenie nieruchomości kontrolę stwierdzając, że okap od strony działki G. został skrócony. 4. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym ujawniono, że ściana budynku mieszkalnego od strony działki skarżących tj. dz. nr "1" winna być ścianą oddzielenia p.poż. ze względu na zbliżenie do granic tej działki. Takie stanowisko zostało zawarte w piśmie Ministra Budownictwa z dnia 17.10.2006r. Jak wynika z projektu ściana ta nie jest ścianą oddzielenia p.poż. Ponieważ projekt został zatwierdzony przez Starostę [...] i zostało wydane pozwolenie na budowę - wezwano projektanta oraz kierownika budowy do celem wyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego oraz złożenia informacji w tym zakresie. W dniu 07.12.2009r. na wezwanie zgłosił się projektant D. V. oświadczając, że projekt sporządziła zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami uznając, że ściana od strony działki skarżącej nie musi być ścianą oddzielenia p.poż. Po złożeniu projektu do Starostwa oraz braku uwag ze strony organu który zatwierdzał projekt uznała, że został sporządzony prawidłowo. 5. kierownik budowy oświadczył, że na chwilę obecną okap jest wysunięty poza sporną ścianę o ok, 10 cm co obecna podczas przesłuchania projektantka oceniła jako odstępstwo nieistotne od zatwierdzonego projektu budowlanego. Obydwoje zwrócili uwagę, że przedłożone przez strony skarżące stanowisko Ministra Budownictwa z dnia 17.10.2006r. nie wskazuje precyzyjnie, że taka ściana oddzielenia pożarowego być musi lecz Minister wskazuje, że powinna, co nie oznacza jednoznacznie konieczności jej wykonania.. 6. na tę okoliczność zobowiązano kierownika budowy do przedłożenia stanowiska uprawnionego rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń p.poż w zakresie wykonania przedmiotowej ściany oddzielenia p.poż. Z przedłożonego oświadczenia wynika, że ściana zewnętrzna budynku mieszkalnego zlokalizowanego w P. nr [...], usytuowana od strony sąsiedniego budynku mieszkalnego nr [...] jest ścianą oddzielenia p.pożarowego, wysunięcie tej ściany ponad dach na wysokość 30 cm nie jest konieczne z uwagi na fakt, iż przekrycie dachu przedmiotowego budynku w związku z dokonaną impregnacją ogniochronną (zgodnie z oświadczeniem kierownika budowy ) do stopnia nierozprzestrzeniania ognia konstrukcji dachu, spełnia wymagania obowiązujących warunków technicznych. Odwołanie A. i T. G. - nie zostało uwzględnione [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 21.01.2011 r. (znak: [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu co następuje. I. zgodnie z przepisem art. 36a ust. 1 Prawa Budowlanego z 1994 r., istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budową jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Inwestor L. K., nie uzyskał takiej decyzji, przed przystąpieniem do rozbudowy okapu od strony posesji nr [...], działka nr "2" w P.. Organ l instancji roboty te trafnie zakwalifikował jako istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, bowiem wpływało to na zmianę kubatury powstającego budynku. Wobec powyższego, organ l instancji decyzją z dnia 18.10. 2006 r. znak: [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., nakazał inwestorowi wykonanie określonych prac budowlanych, mających na celu usunięcie uchybienia. II. skoro stwierdzone zostało, że inwestor wykonał nałożony decyzją z dnia 18.10. 2006 r. (znak: [...]) obowiązek, organ l instancji słusznie wydał decyzję o stwierdzeniu wykonania powyższego obowiązku, bowiem obliguje go do tego treść art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa Budowlanego z 1994 r. III. zarzuty zawarte w odwołaniu winny być kierowane wobec organu kompetentnego do zatwierdzania projektu budowlanego i wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie należy bowiem do organów nadzoru budowlanego ocena zasadności i zgodności z prawem decyzji wydanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, a tylko ocena, czy prace budowlane zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli A. i T. G., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jak i uchylenia "decyzji PINB z [...].02.2010 roku poprzez orzeczenie, że nałożony obowiązek nie został wykonany". W uzasadnieniu skarżący zarzucili, że: * decyzja z dnia 18.10.2006 r., nakazująca inwestorowi wykonanie określonych prac budowlanych, mających na celu usunięcie uchybienia, nie precyzuje, jakie czynności należy wykonać, aby doprowadzić realizację projektu do stanu zgodnego z prawem i uzyskanym pozwoleniem na budowę. Stwierdza jedynie, że wysunięcie okapu o 60 cm jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu. * pierwszy projekt, który nie otrzymał akceptacji Starosty, przewidywał istnienie okapu od strony działki PP. G.. Po dokonaniu zmiany konstrukcji dachu oraz wprowadzeniu innych rozwiązań dotyczących adaptacji poddasza i dobudowy wiatrołapu decyzją nr [...] z dnia 12.07.2006 roku Starosta zatwierdził projekt i wydał pozwolenie. Z posiadanej przez skarżących wiedzy wynika, że projekt ten (po zmianach) nie przewidywał okapu na tej ścianie w ogóle. Na tę okoliczność przedkłada się zdjęcia fragmentu zatwierdzonego projektu; * Starosta [...] pismem z [...].09.2006 roku wystąpił do Ministra Budownictwa o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od § 12 ust 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 roku. Minister odmówił wydania upoważnienia pismem z 17.10.2006 roku, a w konsekwencji Starosta odmówił zgody na to odstępstwo dla inwestycji L. K. postanowieniem z 25.10.2006 roku; - trwające równolegle z legalizacją projektu prace budowlane zostały wstrzymane przez PINB i decyzją z dnia 18.10.2006 r., nakazano inwestorowi doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego prawem, zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją i pozwoleniem na budowę. W treści tej decyzji wskazuje się na istnienie wysuniętego okapu o 60 cm od strony nieruchomości skarżących G.. Doprowadzenie do zgodności z prawem ma polegać na dostosowanie tego okapu do zgodności z przywołanym wyżej § 12 ust 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. * w ponownym postępowaniu przeprowadzono wizję lokalną 8.10.2009 roku. W protokole podaje się, że okap został skrócony, lecz nie wiadomo o ile - brak pomiarów. Wskazano też - w ślad za pismem z Ministerstwa Budownictwa z 2006 roku, iż ściana ta jest ścianą przeciwpożarową i musi spełniać określone wymagania. Skarżący G. nie posiadają dokumentów, na które powołuje się PINB w tej decyzji. Mają za to fotografię strony z akt o wypożyczeniu projektantowi oryginału projektu. Z jakich przesłanek tak uczyniono - pozostaje zagadką. Daje to pole do domysłów sięgających aż podejrzeń o możliwość dokonania zmian. Okoliczność ta nie została wyjaśniona przez WINB a jest zdaniem skarżących nader ważna. * skoro w zatwierdzonym projekcie okap od strony działki skarżących nie istnieje, to całkowicie bezprzedmiotowe jest badanie, ile istniejący okap wystaje poza obręb ściany. Jego ma nie być. - intencją skarżących jest ustalenie miejsca przechowywania oryginalnych projektów dotyczących inwestycji L. K. oraz zaewidencjonowanych stopniowych zmian do projektu pierwotnego i dlatego wnoszą o: a/ zobowiązanie WINB do przestawienia Sądowi kompletu akt postępowania obu instancji począwszy od 2006 roku do 2011 roku włącznie z projektami budynku L. K.; b/ wystąpienie Sądu do Starostwa [...] o udostępnienie kompletnych akt i projektów technicznych będących przedmiotem analizy wraz z podjętymi decyzjami; c/ przeprowadzenie wizji lokalnej na terenie posesji L. K. i A. i T. G. w P.; c/ przesłuchanie stron na okoliczności zawarte w skardze. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu akcentując ponownie, że skrócenie okapu w ten sposób, iż jak podaje kierownik budowy powoduje jego wysunięcie na ok. 10 cm poza sporną ścianę, ocenione zostało przez projektanta jako odstępstwo nieistotne od zatwierdzonego projektu budowlanego i nie wymagające tym samym zmiany tego pozwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.o.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 134 p.o.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Na wstępie należy poczynić uwagę ogólnej natury. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 §1 kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rezultatem prawidłowo zebranego materiału dowodowego i jego oceny jest decyzja administracyjna, której jednym z elementów jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie powinno zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Również należy przypomnieć, że - co do zasady - Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 §1 p.o.p.s.a). Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymująca w mocy decyzje organu l instancji którą stwierdzono wykonanie obowiązku wykonania robót budowlanych określonych w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonej dokumentacji w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nałożonego decyzją tego organu. Oba orzekające organy stoją na stanowisku, że inwestor istotnie odstąpił od zatwierdzonej dokumentacji i pozwolenia na budowę z dnia 12.07.2006 r. W aktach sprawy znajduje się tylko decyzja nr [...] z dnia 12.07.2006 r. (znak: [...]) zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na zmianę konstrukcji dachu wraz z adaptacją poddasza na cele mieszkalne i dobudową wiatrołapu. W aktach sprawy nie stwierdzono istnienia projektu o którym mowa w co dopiero opisanej decyzji i wszyscy obecni na rozprawie przed Sadem w dniu 30.08.2011 r., oświadczyli, że nie są w stanie wskazać miejsca, gdzie taki projekt może się znajdować w chwili obecnej, natomiast pełnomocnik uczestnika oświadczył, że wydaje mu się, że projekt taki posiada uczestnik (zob. protokół rozprawy z dnia 30.08.2011 r.). Decyzją z dnia 18.10.2006 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nałożył obowiązek wykonania określonych czynności lub robot budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją i pozwoleniem na budowę w zakresie wysunięcia okapu od strony posesji [...], działka nr "2" w P. w terminie do 1 miesiąca od daty gdy decyzja stanie się ostateczna. W dniu 8.10.2009 r., organ l instancji przeprowadził kontrolę z której sporządzono nie do końca czytelny protokół w którym stwierdzono, że okap od strony działki G. został skrócony do wymiaru określonego w zatwierdzonym projekcie. Protokół zawiera także stwierdzenia, iż projekt nie precyzuje wymiaru od skrajnego lica ostatniej krokwi. Protokół spisany jest pismem ręcznym - jak to powiedziano wyżej nie do końca czytelnym. W protokole jest pewna sprzeczność, skoro stwierdza się, że projekt nie precyzuje wymiaru od skrajnego lica ostatniej krokwi - jak można stwierdzić że okap od strony działki G. został skrócony do wymiaru określonego w zatwierdzonym projekcie. Taki zapis jest niezrozumiały. O tej kontroli organ l instancji wspomina marginalnie, natomiast organ II instancji w jednym zdaniem stwierdza, że w dniu "8 października 2009 r. na terenie budowy inspektorzy PINB przeprowadzili ponowne oględziny, które pozwoliły na ustalenie, że okap od strony działki P. G. został skrócony". Wedle treści decyzji organu l instancji z dnia 18.10.2006 r., inwestor miał obowiązek doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją i pozwoleniem na budowę w zakresie wysunięcia okapu. Skarżący twierdzą i w odwołaniu i w skardze, że projekt ostatecznie zatwierdzony nie przewidywał istnienia okapu w ogóle. Protokół z dnia [...].10.2009 r., mówi, że okap został skrócony, natomiast to, że to "skrócenie" jest zgodne z projektem organy wnioskują z oświadczenia kierownika budowy i projektanta. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie niezbędne porównanie owego "skrócenia" do stanu zawartego w zatwierdzonym projekcie. Nie do zaakceptowania jest podniesione w odpowiedzi na skargę stanowisko organu II instancji, iż wysunięcie okapu na ok. 10 cm poza sporną ścianę, jest nieistotne bo tak zostało ocenione przez projektanta. Również Sąd nie akceptuje poglądu wyrażonego w piśmie procesowym pełnomocnika uczestnika L. K. 7 maja 2011 r. - iż w aktualnym stanie prawnym to projektant rozstrzyga, czy zamierzone odstępstwo od projektu jest istotne, czy też nie jest istotne - o ile zmierza on do wniosku, że ta "kwalifikacja" projektanta nie podlega weryfikacji. W ocenie składu orzekającego to organ weryfikuje dokonaną przez projektanta "kwalifikację", w innym przypadku "kwalifikacja" ta wyłączona byłaby od wszelkiej kontroli. Podkreślić należy, że w sprawie niniejszej to organ uznał, że wybudowanie okapu było istotnym odstępstwem - dopiero w postępowaniu naprawczym projektant uznał, że okap 10 cm nie jest istotnym odstępstwem. Wielkość okapu, decyduje o długości obiektu jest więc parametrem który ustawodawca wyłączył z kwalifikacji nieistotnych odstąpień (art. 36 "a" ust. 5pkt. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r.). Na koniec należy zwrócić uwagę, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 14.03.2007 r. (znak: [...]) wydana na podstawie art. 59 ust. 1 pkt. 1 i 3 w związku z art. 55 ust. 2 i 3 Prawa Budowlanego z 1994 r., udzielająca pozwolenia na użytkowanie części budynku mieszkalnego (zmiana konstrukcji dachu i zmiana sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne). Organy orzekające w sprawie faktu tego dostrzegają nie wiadomo czy decyzja ta stała się ostateczną czy w dalszym ciągu obowiązuje. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" oraz art. 135 oraz 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.