VII SA/Wa 1091/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi G. L. i H. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r, znak [...], na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, zwanej dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm, znanej dalej K.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku G. i H. L., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku letniskowego na terenie działek nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Organ w uzasadnieniu podał, że wnioskiem z dnia 17 czerwca 2010 r. inwestorzy G. i H. L. wystąpili do Starostwa Powiatowego w [...] o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę budynku letniskowego na terenie działek nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W oparciu o art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego dokonano sprawdzenia kompletności przedłożonego projektu budowlanego wraz z wymaganymi uzgodnieniami, opiniami, pozwoleniami i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodności projektu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także koniecznymi zaświadczeniami. Ponieważ w dokumentacji stwierdzono nieprawidłowości, postanowieniem z dnia 15 lipca 2010 r., w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożono na inwestora obowiązek usunięcia, w określonym terminie, wskazanych nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym, a następnie, na wniosek inwestorów, postanowieniem dnia [...] sierpnia 2010 r. przedłużył termin uzupełnienia nieprawidłowości do dnia 10 września 2010 r. Inwestorzy w dniu 24 sierpnia 2010 r. przedłożyli dokumenty o wyłączeniu terenu przeznaczonego pod zabudowę z produkcji leśnej oraz warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej. Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. organ zawiesił postępowanie na wniosek inwestorów w celu ustalenia rodzaju budowli wodnej oraz odległości projektowanego budynku od tego urządzenia. W dniu 24 września 2010 r. inwestor wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania dołączając pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wskazujące, że wał ziemny zlokalizowany na wysokości działek inwestorów stanowi zaporę boczną "[...]" sztucznego zbiornika o nazwie Jezioro [...], którą można traktować jako wał przeciwpowodziowy oraz powyższe działki znajdują się na obszarze potencjalnego zagrożenia powodzią. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. zawieszone postępowanie zostało podjęte. Organ podał, że zgodnie z art. 85 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019J dla zapewnienia szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych zabrania się wykonywania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału po stronie od powietrznej, w związku z czym teren, którym dysponują inwestorzy nie jest wystarczający na zrealizowanie zamierzonej inwestycji, gdyż projektowany budynek usytuowany jest w odległości 28 m od stopy wału. Wobec powyższego Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] października 2010 r., argumentując, że rozpatrzenie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Następnie organ wezwał inwestorów do przedłożenia 3 egzemplarzy projektu budowlanego do ponownego rozpatrzenia. W wyznaczonym przez organ terminie zostały spełnione warunki przedstawione w niniejszym wezwaniu. Zgodnie ze wskazówkami zawartymi w rozstrzygnięciu Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., organ wystosował w dniu 17 gruda 2010 r. do Wójta Gminy Nieporęt i Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] pisma, w celu zajęcia stanowiska odnośnie funkcji "wału ziemnego" stanowiącego zaporę boczną "[...]" sztucznego zbiornika wodnego o nazwie Jezioro [...], tj. czy ww. wał można traktować, jako wał przeciwpowodziowy. W odpowiedzi Wójt Gminy [...] udzielił informacji, iż w § 141 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - część I zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2003r. określono, że na urządzeniach przeciwpowodziowych obowiązują zasady zagospodarowania terenu ustalone przez zarządcę, z którym należy uzgodnić planowane zagospoadarowanie terenu i należałoby zwrócić się do właściwego miejscowo Oddziału Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, aby uzyskać informację o funkcji jaką wspomniane wyżej urządzenie pełni i zastosować odpowiedni zapis planu lub zapis ujęty w innych przepisach szczególnych, np. w "Prawie wodnym". Zdaniem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej "wał ziemny" stanowiący zaporę boczną "[...] lewostronna" sztucznego zbiornika wodnego o nazwie Jezioro [...] jest urządzeniem wodnym stale piętrzącym wodę. Zapory boczne, jako urządzenia wodne stale piętrzące wodę "pracują" w warunkach trudniejszych aniżeli wały przeciwpowodziowe, które z reguły piętrzą wodę jedynie okresowo. Zgodnie z powyższym ograniczenia zawarte w art. 85 ust 1 ustawy Prawo wodne należy traktować jako minimalne w odniesieniu do zapór bocznych. Poza tym zaznaczył, iż działki o nr ewid. [...] stanowiące własność inwestorów położone w [...], gm. [...] położone są w strefie potencjalnego zagrożenia powodzią (art. 83 ustawy prawo wodne). Organ wskazał, że z kolei z pisemnej wypowiedzi zastępcy dyrektora RZGW w [...], nawiązującej do art. 85 ust. 1 ustawy Prawo wodne, można wnioskować, iż w odniesieniu do zapór bocznych można wykonywać obiekty budowlane, kopanie studni, sadzawek, dołów oraz rowów w minimalnej odległości 50 m od ww. obiektu. Wobec powyższego organ orzekł jak w sentencji decyzji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr 29/2011, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania G. i H. L., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (..)". Zgodnie z wypisem ze zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - część I i III b, zatwierdzonych uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] z 2003 r., poz. [...]) oraz zatwierdzonych uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...] (Dz. U. Woj. [...]. Nr [...] z 2006 r., poz. 7156) działki nr ew. [...] położone w [...], gm. [...] stanowią teren zabudowy letniskowej o symbolach w planie [...]. Ponadto przedmiotowe działki położone są w Strefie Ochrony Urbanistycznej [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz w strefie ochrony pośredniej (zewnętrznej) ujęcia wody Wodociągu [...] ze zbiornika [...]. Organ podał, że zgodnie z art. 85 ust. 1, pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, zwanej dalej Prawo wodne; "Dla zapewnienia szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych zabrania się wykonywania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej". Zgodnie z ust. 3 "Marszałek województwa może, w drodze decyzji, zwolnić od niektórych zakazów określonych w ust. 1". Urząd Gminy [...] pismem z dnia 27 grudnia 2010 r. wskazał, iż § 132 ww. planu ustala "nieprzekraczalne linie zabudowy od obiektów i urządzeń terenowych". Zgodnie z §132 planu "Ustala się nieprzekraczalne linie zabudowy usytuowane w odległości: 5/ od brzegów naturalnych cieków i zbiorników wodnych - 20m (...)". jednocześnie w § 141 określono "Na urządzeniach przeciwpowodziowych obowiązują zasady zagospodarowania terenu ustalone przez ich zarządcę, z którym należy uzgodnić planowane zagospodarowania terenu". Dalej w przedmiotowym piśmie wskazał, iż "Wobec tak ujętych zapisów, celem uwzględnienia właściwej odległości od wspomnianego w Państwa piśmie obiektu, należałoby się zwrócić do właściwego miejscowo Oddziału Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, aby uzyskać informację o funkcji jaką wspomniane wyżej urządzenie pełni i zastosować odpowiedni zapis planu lub zapis ujęty w innych przepisach szczególnych np. w Prawie wodnym ". Organ odwoławczy wskazał również na pismo z dnia 4 stycznia 2011 r., znak [...], w którym Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], Zarząd [...] w [...] poinformował organ I instancji, iż "wał ziemny" stanowiący zaporę boczną "[...]" sztucznego zbiornika wodnego o nazwie Jezioro [...] jest urządzeniem wodnym stale piętrzącym wodę. Zapory boczne, jako urządzenia wodne stale piętrzące wodę "pracują" w warunkach trudniejszych, aniżeli wały p.powodziowe, które z reguły piętrzą wodę jedynie okresowo. Z uwagi na powyższe naszym zdaniem ograniczenia zawarte w art. 85 ust. 1 ustawy prawo wodne należy traktować, jako minimalne w odniesieniu do zapór bocznych" oraz zaznaczono, że działki o nr [...] znajdujące się w [...], gm. [...], stanowiące własność inwestorów, położone są w strefie potencjalnego zagrożenia powodzią (art. 83 ustawy prawo wodne). Organ odwoławczy stwierdził, że mając na względzie, że zapora boczna stanowi, podobnie jak wał przeciwpowodziowy, funkcję przeciwpowodziową, należało zastosować przepis art. 85 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, jako przepis szczególny w stosunku do ustawy Prawo budowlane. Nadto organ wskazał, że przepisy Prawa wodnego nie kolidują z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Na powyższą decyzję Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r. G. i H. L. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie : - art. 35 ust. 1, 3, 4 Prawa budowlanego w związku z bezpodstawnym zastosowaniem art. 85 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne; * art. 85 ust. 1 pkt 4, art. 9 ust. 1 pkt 19, 83, 84 i innych ustawy Prawo wodne; * naruszenie art. 7, art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu skargi zarzucili organom dokonanie błędnej oceny prawnej stanu faktycznego, a także niewłaściwego zastosowania do ww. zapory bocznej art. 85 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne, tj. przepisów regulujących problematykę tzw. ochrony gospodarowania odnoszącej się wyłącznie do wałów przeciwpowodziowych z niedostrzeżeniem przez organy zapisów zawartych w art. 9 ust. 1 pkt 19 cyt. ustawy oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowani, w których rozróżnia się, w urządzeniach wodnych, m.in. budowle piętrzące, budowle przeciwpowodziowe i regulacyjne, poldery przeciwpowodziowe, mury oporowe, bulwary itd., a w budowlach hydrotechnicznych wymienia się m.in. wały przeciwpowodziowe, zapory ziemne i betonowe, jazy, itd., jak również w § 15 uregulowano m.in. że budowle hydrotechniczne powinny być usytuowane i projektowane tak, aby zapewniały zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazali, że skoro ustawodawca rozróżnia różne urządzenia wodne i co do niektórych ustala szerzej warunki ich ochrony, jak w przypadku wałów przeciwpowodziowych, to nie znajduje uzasadnienia prawnego dowolna interpretacja organów i zastosowanie tych samych przepisów o ochronie wałów przeciwpowodziowych, także do przedmiotowej zapory bocznej "[...] lewostronna" Jeziora [...], tylko dlatego, że spełniają one podobną funkcję przeciwpowodziową, nawet w sytuacji, gdy z pisma z dnia 4 stycznia 2011r. Nr [...] Zarządu Zlewni [...] w [...] wynika, że obie budowle są budowlami piętrzącymi wodę, jedna stale, jak zapora boczna pracująca w trudniejszych warunkach, i druga okresowo, jak wały przeciwpowodziowe. Nie można, według skarżących, utożsamiać tych dwóch pojęć "zapory bocznej" i "wałów przeciwpowodziowych". Ustawodawca w art. 83 ust. 1 ustawy Prawo wodne 5 wyraźnie odróżnia urządzenia wodne, gdzie wskutek ich wadliwości może dojść do zalania terenów, a mianowicie w przypadku : 1/ przelania się wód przez koronę wału przeciwpowodziowego, 2/ zniszczenia lub uszkodzenia wałów przeciwpowodziowych 3/ zniszczenia lub uszkodzenia budowli piętrzących albo budowli ochronnych pasa technicznego; oraz w art. 71 i art. 70 prawa wodnego, w których ww. urządzenia wodne mogą pełnić funkcję melioracyjną np. dla polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, upraw. Podkreślili, że skoro do zapór bocznych, ani Prawo wodne, ani Rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska nie zawarły zakazów odległościowych budowy obiektów, jak również dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Zarząd [...] w [...] nie wprowadził na obszarze potencjalnego zagrożenia powodzią (obejmującym omawiane działki nr [...]) - zakazów, w tym zakazu wznoszenia obiektów budowlanych w oparciu o przepisy prawa wodnego - to zdaniem skarżących, skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem projektowana inwestycja domku letniskowego na działkach o nr [...] nie objętych wymienionymi zakazami, spełnia wymogi prawa miejscowego, prawa wodnego i prawa budowlanego (art. 35 ust. 1 i 4). Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia 8 marca 2011 r., nr 29/2011 utrzymała w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...] na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skarżącym budynku letniskowego na terenie działek nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Stwierdzić należy, że decyzja wydawana w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jak wynika z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego musi być wydana przez organ administracji architektoniczno -budowlanej, po uprzednim jego sprawdzeniu w zakresie w tym przepisie wskazanym. Przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada na organ obowiązek dokonania samodzielnej oceny zgodności przedłożonego przez inwestora projektu m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1) oraz zgodności zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, tym techniczno - budowlanymi (pkt 2), której pozytywny wynik uprawnia organ do podjęcia kolejnych wymaganych przepisami prawa czynności kontrolno-sprawdzających. W dniu wydania decyzji obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], który jest prawem miejscowym (art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), co oznacza, że ma moc wiążącą, jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany, bez względu na to, jak oceniane są zawarte w nim rozwiązania. Również Konstytucja, jako źródło prawa obowiązującego wymienia miedzy innym akty prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Zatem treść przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wspólnie z innymi przepisami m.in. z art. 85 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego warunkowała sposób wykonywania własności na działce o nr ew. [...], w tym zrealizowanie budynku letniskowego. Zgodnie z wypisem ze zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Nieporęt - część I i III b, zatwierdzonych uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...]sierpnia 2003 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 259 z 2003 r., poz. 6832) oraz zatwierdzonych uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...] (Dz. U. Woj. [...]. Nr [...] z 2006 r., poz. [...]) działki skarżących o nr ew. [...] stanowią teren zabudowy letniskowej o symbolach w planie [...]. Przedmiotowe działki położone są w Strefie Ochrony Urbanistycznej [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz w strefie ochrony pośredniej (zewnętrznej) ujęcia wody Wodociągu [...] ze zbiornika [...]. Zapis § 132 ww. planu ustala "nieprzekraczalne linie zabudowy od obiektów i urządzeń terenowych". Natomiast zgodnie z §132 przedmiotowego planu "Ustala się nieprzekraczalne linie zabudowy usytuowane w odległości: 5/ od brzegów naturalnych cieków i zbiorników wodnych - 20m (...)" oraz w § 141 planu wskazano, że "Na urządzeniach przeciwpowodziowych obowiązują zasady zagospodarowania terenu ustalone przez ich zarządcę, z którym należy uzgodnić planowane zagospodarowania terenu". Zgodnie z art. 85 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego "Dla zapewnienia szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych zabrania się wykonywania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej". Zauważyć należy, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], Zarząd [...] w [...] w piśmie z dnia 4 stycznia 2011 r., znak [...], jednoznacznie stwierdził, że "wał ziemny" stanowiący zaporę boczną "[...]" sztucznego zbiornika wodnego o nazwie Jezioro [...] jest urządzeniem wodnym stale piętrzącym wodę. Zapory boczne, jako urządzenia wodne stale piętrzące wodę "pracują" w warunkach trudniejszych, aniżeli wały p.powodziowe, które z reguły piętrzą wodę jedynie okresowo. Z uwagi na powyższe naszym zdaniem ograniczenia zawarte w art. 85 ust. 1 ustawy prawo wodne należy traktować, jako minimalne w odniesieniu do zapór bocznych" oraz zaznaczył, że działki o nr [...] znajdujące się w [...], gm. [...], stanowiące własność inwestorów, położone są w strefie potencjalnego zagrożenia powodzią (art. 83 Prawa wodnego). Powyższe ustalenia są wystatczające do dokonania oceny charakteru przedmiotowego wału boczego stanowiącego zaporę boczną "[...] lewostronna" sztucznego zbiornika wodnego o nazwie Jezioro [...] i stwierdzenia, że przedmiotowa zapora boczna jako urządzenie wodne służące kształtowanu zasobów wodnych i korzystaniu z nich pełni funkcję przeciwpowodziową w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego. Prawidłowo zatem w zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że mając na uwadze, że zapora boczna stanowi, podobnie jak wał przeciwpowodziowy, funkcję przeciwpowodziową, należało zastosować przepis art. 85 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, a tym samym prawidłowo odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku letniskowego. Nie znajdując podstaw do zakwestionowania kontrolowanej decyzji i uznając zarzuty skargi za bezzasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.