II SA/Kr 677/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi K.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania skargę oddala. Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...] września 2005r. znak: [...] ustalił dla K.B. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości 144.037,20 zł. K.B. był zbywcą udziału wynoszącego 2/10 części w prawie własności nieruchomości położonej w Z. , objętej [...]. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] listopada 2005r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2.10.2007 r. (sygn.akt IISA/Kr 53/06) oddalił skargę K.B. na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pismem opatrzonym datą 18 maja 2010r. K.B. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ustaleniem opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 14 maja 2010r wnioskodawca powziął informację o decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] stycznia 2010r. znak: [...], w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla J.K. , jednego ze współwłaścicieli, obok K.B. , nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 11, 12, 13, 14, 15 , 16 17, 18, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30 ,. W decyzji tej organ I instancji stwierdził, że operat szacunkowy wykonany w dniu 30 czerwca 2005r. przez rzeczoznawcę majątkowego R.B. , zawierał błędy stanowiące odstępstwa od przepisów prawa i standardów zawodowych, a określona w opinii wartość nieruchomości nie może stanowić podstawy do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie ustalenia jednorazowej opłaty dla K.B. organy posługiwały się tym samym operatem szacunkowym i dlatego, zdaniem strony, zaistniała okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa, wedle którego można żądać wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wnioskodawca podał, że o wyniku przeprowadzonego postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty dla J.K. dowiedział się 14 maja 2010r., stąd też termin przewidziany w art. 148 § 1 kpa, został przez niego dochowany, jak też nie upłynął pięcioletni okres wskazany w art. 146 § 1 kpa. SKO w K. postanowieniem z dnia [...] lipca 2010r. wznowiło postępowanie objęte wnioskiem K.B. . SKO w K. decyzją z dnia [...] października 2010r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, w związku z art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz art. 149 § 2 kpa, odmówiło uchylenia w/w decyzji SKO w K. z dnia [...] listopada 2005r. Kolegium uznało, iż termin, o którym mowa w art. 148 kpa, został przez stronę uprawdopodobniony. Kolegium jednak nie podzieliło poglądu wnioskodawcy, iż opinia Komisji Opiniującej przy [...] Stowarzyszeniu [...] w K. z dnia 11 sierpnia 2009r. wykonana dla potrzeb sprawy prowadzonej dla ustalenia jednorazowej opłaty dla J.K. była nową okolicznością faktyczną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, ponieważ utożsamianie odmiennej oceny dowodu z nową okolicznością faktyczną nie znajduje uzasadnienia w tym przepisie. Także w doktrynie i orzecznictwie przyjęte zostało, że odmienna ocena dowodu, który istniał w dniu wydania decyzji i był znany organowi wydającemu decyzję, nie uzasadnia żądania wznowienia postępowania. Kolegium podkreśliło, że decyzje wydane w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 2 października 2007r. sygn. akt II SA/Kr 53/06 skargę oddalił, czyli uznał, że postępowanie w sprawie było prawidłowe. Co za tym idzie, na czas wydawania decyzji stan faktyczny został ustalony według zasad wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też dla potrzeb tej sprawy został przeprowadzony dowód w postaci operatu R.B. ., który znany był organom obu instancji oraz WSA w Krakowie. Kolegium stwierdziło, że opinia Komisji Opiniującej, na którą powołano się we wniosku o wznowienie, powstała w 2009r, a więc nie istniała w momencie wydawania kwestionowanych przez wnioskodawcę decyzji w jego sprawie, co powoduje odpadnięcie przesłanki wystąpienia nowej okoliczności lub dowodu istniejącego w dniu wydania przez organ I, jak i II Instancji decyzji w sprawie K.B. . Organy administracyjne przeprowadziły w toku sprawy K.B. , wymagany dowód, tj. operat szacunkowy dotyczący nieruchomości i oceniły go pozytywnie. Tak dokonaną oceną organ jest związany i ani zmiana tej oceny, ani odmienna ocena dowodu, który był znany organowi w dniu wydania decyzji nie uzasadnia zmiany decyzji objętej wnioskiem o wznowienia postępowania. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie powyższej sprawy wystąpił K.B. . Strona, powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa, zarzuciła, że umknęła uwadze Kolegium, różnica w sformułowaniach "wyjawienie nowych okoliczności sprawy" od "wyjawienia nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji". W efekcie Kolegium nieprawidłowo nie przyjęło wniosków wynikających z faktu ujawnienia nowych okoliczności sprawy tj. niewiarygodności specjalistycznej opinii biegłego rzeczoznawcy, która to opinia była fundamentem podważanego rozstrzygnięcia. W ocenie strony fakt, iż opinia Komisji Opiniującej została wydana w dniu 11 sierpnia 2009r. pozbawia możliwości uznania jej za nowy dowód istniejący w dniu wydania kwestionowanej decyzji nieznany organowi, który ją wydał, natomiast nie pozbawia możności rozpatrywania wniosków płynących z tej opinii i stwierdzonych w niej faktów w ramach przesłanki ujawnienia się "istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych". Zdaniem strony przez nową okoliczność faktyczną istotną dla sprawy należy rozumieć taką, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Powołując się na orzecznictwo, strona wskazała, że nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, który to stan miał wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie strony nowy dowód, który co prawda nie istniał w dacie wydania kwestionowanej decyzji, może doprowadzić do takich nowych okoliczności faktycznych, które nie będąc znane organowi wydającemu decyzję, w dacie jej wydania egzystowały. Wedle strony nie ma mowy o jakiejkolwiek ocenie dowodu, który jest wadliwy i z tego powodu powinien być przeprowadzony na nowo. Wydanie opinii Komisji, skutkujące stwierdzeniem nieprawidłowości operatu szacunkowego, stanowi tą okoliczność, która, gdyby była znana organowi wydającemu decyzję, dyskredytowałaby ten operat. Natomiast poza przedmiotem jakiejkolwiek weryfikacji organu pozostaje warstwa merytoryczna szczególnego dowodu, jakim jest operat szacunkowy, gdyż organ administracji nie posiada specjalistycznej wiedzy w tej mierze i polega na wiadomościach rzeczoznawcy. Ustalenia zawarte w operacie generalnie korzystają z domniemania niewadliwości. Jak podkreśliła strona w przedmiotowej sprawie ustalenie renty planistycznej było prostą pochodną przyjętych przez rzeczoznawcę wartości. Dopiero eliminacja operatu biegłego (przez inny merytorycznie umocowany podmiot) jako wadliwego, ukazała nowe okoliczności dające podstawę do zmiany decyzji. Ocenie organu administracyjnego nie może podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Zdaniem strony irrelewantna dla zasadności przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa pozostaje okoliczność, że opinia Komisji wydana została w związku z innym postępowaniem i dla jego potrzeb. Na marginesie strona podniosła, że nie może mieć miejsca sytuacja, w której w stosunku do podmiotów równorzędnych znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej oraz prawnej, zostają wydane w oparciu o te same zasady i regulacje, decyzje administracyjne nakładające w różnej wysokości obowiązek fiskalny, tylko dlatego, że w ramach jednego z tych postępowań poddano kontroli operat szacunkowy z inicjatywy prowadzącego postępowanie organu administracji publicznej. SKO w K. decyzją z dnia [...] lutego 2011r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz art. 149 § 2 kpa, utrzymało w mocy decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Kolegium, podzieliło pogląd składu orzekającego wyrażony w decyzji z dnia [...] października 2010r., iż nie zachodzą podstawy do uchylenia decyzji SKO w K. z dnia [...] ‘ listopada 2005r. Kolegium odniosło się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i podkreśliło, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej przeprowadzono dowód z operatu rzeczoznawcy majątkowego R.B. z dnia 4 lipca 2005r. i dowód ten uznany został przez organ I instancji za prawidłowy, zaś stanowisko to podzielił organ odwoławczy oraz sąd administracyjny. Natomiast późniejsze wydanie na potrzeby innej analogicznej sprawy opinii, formułującej wnioski o nieprawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego (chociażby prowadzącej do wydania odmiennej decyzji, różnicującej obowiązki prawne osób znajdujących się w identycznym stanie faktycznym), nie może prowadzić do zmiany oceny dowodu przeprowadzonego w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją objętą wnioskiem o wznowienie. Skargę na powyższą decyzję SKO w K. wniósł K.B. , zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez: – jego nieprawidłową wykładnię, a przez to odmowę uznania powołanych przez skarżącego zdarzeń jako nowych okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla wydania kontestowanej decyzji; – nierozpoznanie istoty wskazanej przez skarżącego podstawy wznowieniowej, tj. ujawnienia nowych okoliczności faktycznych, i nieuprawnione utożsamienie owej przesłanki z błędną oceną stanu faktycznego, a w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 § 1 pkt 1 kpa poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie brak jest podstawy do uchylenia decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] września 2005r. oraz SKO w K. z dnia [...] listopada 2005r.; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa, a to poprzez naruszenie wyrażonych we wskazanej normie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w K. oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie należy podkreślić, że wznowienie postępowania administracyjnego nie może służyć jako kolejny środek odwoławczy służący ponownej ocenie materiału dowodowego, lecz jest nadzwyczajnym trybem kontroli aktu administracyjnego, a w wyniku takiej kontroli może dojść do uchylenia decyzji ostatecznej, czyli takiej, której nie można wzruszyć za pomocą zwykłych środków odwoławczych. Zatem przepisy kpa dotyczące wznowienia postępowania mają charakter wyjątku od zasady trwałości decyzji administracyjnych ustanowionej w art. 16 kpa. Ogólną i powszechnie akceptowaną zasadą systemu prawa jest to, że przepisy o charakterze wyjątkowym nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, a więc także przesłanki wznowienia postępowania muszą być interpretowane restrykcyjnie. W kontrolowanym postępowaniu skarżący domagał się wznowienia postępowania zakończonego ustaleniem opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powołując się na fakt, że opinia Komisji Opiniującej [...] Stowarzyszeniu [...] w K. z dnia 11 sierpnia 2009r. wykonana dla potrzeb sprawy prowadzonej dla ustalenia jednorazowej opłaty dla J.K. zakwestionowała ustalenia zawarte w operacie szacunkowym wykonanym w dniu 4 lipca 2005r przez rzeczoznawcę majątkowego R.B. , który to operat stanowił podstawę do rozstrzygnięcia w postępowaniu objętym wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania. Organy prowadzące postępowanie wznowieniowe uznały, że strona domagała się wznowienia na podstawie przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Zarówno te nowe okoliczności jak i nowe dowody powinny istnieć już w dniu wydania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie. Z tego względu organy trafnie uznały, że opinia Komisji [...] w K. , na którą powoływał się skarżący, nie mogła być potraktowana jako nowy dowód istniejący w dniu wydania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie, ponieważ powstała ona 11 sierpnia 2009r., a więc niemal cztery lata po wydaniu decyzji Wójta Gminy Z. ustalającej dla K.B. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należało zatem rozważyć, czy ww. opinia, a dokładniej – wnioski w niej zawarte, mogły być uznane za nowe istotne okoliczności faktyczne, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. prawidłowo przyjęło, że przedmiotowa opinia nie mogła być potraktowana jako taka okoliczność. Pamiętając bowiem o ścisłej i nierozszerzającej interpretacji przepisów prawnych o charakterze wyjątków, należy stwierdzić, że przyjęcie stanowiska zaprezentowanego w skardze dawałoby w rezultacie bardzo szeroką możliwość ponownej weryfikacji dowodów przeprowadzonych w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia. To zaś jest nie do pogodzenia z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, a także z pożądaną w każdym systemie prawnym wartością, jaką jest pewność obrotu prawnego. W istocie bowiem wnioski przedmiotowej opinii Komisji Opiniującej [...] w K. nie są nowymi okolicznościami istniejącymi w dacie orzekania przez organ, lecz są wynikiem nowej oceny dowodu przeprowadzonego w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją ustalającą opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Z samej treści tego dokumentu jednoznacznie wynika, że ww. Komisja "dokonała oceny i sporządziła opinię" (k. [...].), a ta ocena operatu sporządzonego w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie była negatywna. Gdyby zaś uznać, że dokonana już po zakończeniu postępowania administracyjnego odmienna ocena materiału dowodowego, prowadząca do uzyskania nowych wyników tej oceny powoduje powstanie nowych okoliczności i może stanowić podstawę do wznowienia postępowania, to oznaczałoby to w praktyce przyznanie stronom dodatkowego środka odwoławczego. Nie w każdym jednak przypadku dostrzeżenia wad ustalonego stanu faktycznego, można skutecznie domagać się wznowienia postępowania, ponieważ art. 145 § 1 pkt 5 kpa nie może stanowić furtki do ponownego przeprowadzania postępowania dowodowego w sprawie, lecz jedynie w wyjątkowych i ściśle określonych sytuacjach ma umożliwiać uwzględnienie istotnych nowych okoliczności, które zostały przez organy pominięte. Należy podkreślić, że skarżący miał możliwość czynnego udziału w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie i w tamtym postępowaniu miał możliwość podnoszenia zarzutów wobec sporządzonego operatu, a także mógł zlecić sporządzenie wyceny przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Organy prowadzące postępowanie objęte wnioskiem o wznowienie dokonały oceny przedmiotowego operatu i uznały, że może on stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Także sąd administracyjny kontrolował prawidłowość postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i nie stwierdził naruszenia prawa skutkującego uchyleniem zaskarżonych decyzji. Dlatego uchylenie w trybie wznowieniowym ostatecznej i poddanej kontroli sądowej decyzji administracyjnej na podstawie późniejszej oceny materiału dowodowego, czy też - okoliczności z tej oceny wynikającej stanowiłoby naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zatem zarzuty skargi wskazujące, iż bezpodstawnie odmówiono skarżącemu uchylenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie, nie są zasadne. Za niezasadny Sąd uznał też zarzut naruszenia art. 7 kpa, ponieważ SKO w K. przed wydaniem zaskarżonej decyzji prawidłowo przeprowadziło postępowanie wyjaśniające. Po ustaleniu decyzji objętej wnioskiem o wznowienie Kolegium zapoznało się treścią samego wniosku oraz opinii, na którą powoływał się skarżący, a więc wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania zostały prawidłowo ustalone przez organ. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.