IV SA/Gl 700/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Paulina Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] r. nr [...]; 2) przyznaje adwokat L. G. kwotę [...] ([...]) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy B., działając na podstawie art. 3 ust. 1, 4, art. 58, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 Nr 175, poz. 1362 ze zm.), odmówił przyznania J.Ł. pomocy finansowej na zakup lekarstw oraz pokrycie poniesionych wydatków. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że wnioskodawca przebywa w Domu Pomocy Społecznej w C. oraz, że z informacji uzyskanych w tym Domu wiadomo, że otrzymuje on bezpłatnie wszystkie lekarstwa dla ratowania zdrowia i życia zgodnie z zaświadczeniami lekarzy prowadzących. Powołano się przy tym na art. 58 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym wydatki związane z zapewnieniem całodobowej opieki mieszkańcom oraz zaspokojeniem ich niezbędnych potrzeb bytowych i społecznych, w tym również zakupu lekarstw w całości pokrywa dom pomocy społecznej. Stwierdzono nadto, że GOPS w B. ponosi duże wydatki związane z utrzymaniem strony w DPS. Ponadto po analizie sytuacji osobistej i dochodowej strony od października 2009 r. odstąpiono od ściągania części zasiłku stałego na poczet DPS w wyniku uzasadnionych okoliczności, tj. długotrwałej choroby oraz ciągłego składania wniosków o pomoc. Z tego powodu stronie pozostaje do dyspozycji większa kwota dochodu, która może pokryć jej pozostałe potrzeby. Od powyższej decyzji J.Ł. wniósł odwołanie. Wskazał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie spełnia kryteriów formalnych, zawiera błędy merytoryczne oraz "stwierdzenia naruszające ustawy". Podkreślił, że organ nie zajął stanowiska co do wszystkich zgłaszanych przez niego wniosków, w tym spłaty należności w kwocie [...] zł z tytułu dopłat do leków. Ponadto na podstawie twierdzeń pracowników GOPS był przekonany, iż otrzymywane w ramach tzw. Indywidualnej Karty Zleceń leki są bezpłatne. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ wskazał, że z wniosku strony z dnia [...] r. wynika, iż zwrócił się on o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie wydatków poniesionych z kredytu oraz na wykup recept na leki zlecone przez lekarzy specjalistów. Ponadto podał, że z aktualizowanego wywiadu wynika, iż wniosek dotyczy także pokrycia zadłużenia wobec DPS z tytułu należności za leki w kwocie [...] zł za okres od czerwca do grudnia 2009 r. Następnie organ stwierdził, że dochód strony wynosi [...] zł na który składa się emerytura w wysokości [...] zł z której potrącane są alimenty w wysokości [...] zł. Ponadto GOPS w B. odstąpił od potrącania części zasiłku stałego na poczet DPS w wysokości [...] zł oraz przyznał skarżącemu od 1 października 2009 r. zasiłek stały w wysokości [...] zł. J.Ł. ma orzeczony [...] stopień niepełnosprawności na stałe i choruje przewlekle. Koniecznością jest stałe przyjmowanie leków, których zakup do wysokości limitu zapewnia Ośrodek Pomocy Społecznej. Natomiast z własnych środków strona wykupuje leki oraz suplementy, których NFZ nie refunduje. Z tego powodu wystąpiła zaległość w wysokości [...] zł ze strony skarżącego. Kolegium wskazało również, że przepisy ustawy o pomocy społecznej uzasadniają przyznanie zasiłku celowego w związku z koniecznością zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (art. 39 ustawy o pomocy społecznej). Przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Uzależnione jest od sytuacji i uzasadnionych potrzeb wnioskodawcy oraz od możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej i liczby osób ubiegających się o pomoc. W dalszej kolejności organ odwoławczy przywołał treść art. 58 ustawy o pomocy społecznej. Stwierdził, iż skarżący ma zapewnioną całodobową opiekę w DPS, opiekę medyczną oraz stałe leki, co mieści się pojęciu niezbędnej potrzeby życiowej. Natomiast przyjmowanie suplementów i leków ze względu na istniejące ograniczenie w rozdziale świadczeń wykracza poza ogólne zasady ustawy o pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący J.Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił rozstrzygnięciu niezgodność z prawem. Domagał się uwzględnienia wniosków zawartych w piśmie z dnia [...]r. oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto zakwestionował zaświadczenia lekarskie wydane na potrzeby GOPS oraz wysokość jego dochodu wskazaną przez organy. Generalnie skarżący krytycznie ocenił działania organu I instancji. Podkreślił, iż jest niewypłacalny w związku z zaciągnięciem kredytu w banku. Ponadto wskazał, iż DPS wykupuje leki wg karty zleceń i od tych leków żąda dopłat pomimo, iż w decyzji organu I instancji wskazano, iż zakup lekarstw w całości pokrywa DPS. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w motywach kwestionowanej decyzji. Na rozprawie pełnomocnik strony podkreślił, iż organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz nie odniosły się do wszystkich żądań zawartych we wniosku o przyznanie zasiłku celowego. Ponadto wskazał, iż decyzje mają charakter ogólnikowy, nie znajdujący odzwierciedlenia w rzeczywistości, której w sposób prawidłowy nie ustalono. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Tylko w przypadku naruszeń prawa określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z e zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Sąd może zaskarżona decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzając, w oparciu o powyższe uregulowania, ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji Sad uznał, że uchybiają one przepisom prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności przyjdzie stwierdzić, że utrzymana w mocy przez Kolegium decyzja I instancji nie odnosi się do żadnego rodzaju świadczeń z pomocy społecznej, jakie są wymienione w ustawie o pomocy społecznej. Przepis art. 36 tej ustawy nie posługuje się pojęciem pomocy finansowej, zawiera natomiast kategorię świadczeń pieniężnych, do której należy osiem różnych świadczeń. Wydana w trybie art. 106 ustawy o pomocy społecznej decyzja administracyjna musi więc odnosić się do konkretnego, znanego ustawie świadczenia. Tymczasem decyzja organu I instancji w podstawie prawnej nie powołuje przepisu materialnego dotyczącego określonego świadczenia. W podstawie prawnej a następnie w uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał natomiast art. 58 ustawy o pomocy społecznej, który nie może stanowić samodzielnej podstawy odmowy przyznania określonego świadczenia, gdyż po pierwsze nie odnosi się on do takich konkretnych świadczeń, które zostały określone w katalogu z art. 36 i dalszych przepisach tej ustawy, precyzujących przesłanki świadczeń z tego katalogu, a po wtóre nie wyłącza mieszkańców domu pomocy społecznej z kręgu osób mogących się ubiegać o świadczenia przewidziane ustawą o pomocy społecznej. O ile ustawodawca chciał dokonać generalnego wyłączenia podmiotowego to wyraźnie to uczynił w art. 13 w stosunku do osób odbywających karę pozbawienia wolności, które z mocy odrębnych przepisów zasadniczo też mają prawo do bezpłatnych świadczeń zdrowotnych (por. np. art. 115 § 1 Kodeksu karnego wykonawczego). Art. 58 ma charakter pewnych dyrektyw skierowanych do prowadzących domy pomocy społecznej. Natomiast nie zwalnia on organu od oceny, czy w danym przypadku zgłaszane przez stronę potrzeby są zaspokojone i czy ich charakter wymaga wsparcia ze strony pomocy społecznej. Tymczasem organ I instancji powołując się na informacje DPS [...] w C. wskazał, że strona otrzymuje bezpłatnie wszystkie lekarstwa dla ratowania zdrowia i życia zgodnie z zaświadczeniami lekarzy prowadzących, choć w aktach administracyjnych brak jakiejkolwiek pisemnej informacji tego ośrodka zarówno w przedmiotowym zakresie, jak i co do stanu zdrowia skarżącego oraz zakresie leków niezbędnych do ratowania życia i zdrowia, które strona zgodnie ze wskazaniami lekarzy musi stosować. W tym aspekcie organ ten nie odniósł się także do żądania przez DPS od skarżącego zwrotu należności z tytułu zakupionych dla niego leków. Pomimo to organ odwoławczy także eksponując w podstawie prawnej oraz w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia art. 58 ustawy o pomocy społecznej utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy, choć nie zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy, w szczególności co do tego w jakim zakresie DPS zaspokaja potrzeby skarżącego w zakresie zaopatrzenia w leki. Wprawdzie na etapie postępowania sądowego organ odwoławczy nadesłał dwa zaświadczenie lekarskie datowane na dzień [...] i [...] r. to jednak z zestawienia przekazanych mu akt nie wynika aby organ dysponował nimi wydając rozstrzygnięcie w sprawie. Ponadto nie jest jasne czy są to jedyne wskazania co do leków, które skarżący powinien przyjmować, zważywszy, że z wywiadu środowiskowego wynika, że strona leczy się u lekarzy różnej specjalności. Podkreślić również wypadnie, że z treści uzasadnienia organu odwoławczego nie wynika w istocie, z jakiego powodu wystąpiła zaległość w kwocie [...] zł, której zwrotu od skarżącego domaga się DPS. Z jednej strony organ wskazał na konieczność przyjmowania leków, których zakup do wysokości limitu zapewnia Ośrodek Pomocy Społecznej, z drugiej zaś wskazał na zakup przez skarżącego z własnych środków leków oraz suplementów, których Narodowy Fundusz Zdrowia nie refunduje. Z powyższego nie wynika zatem czy zaległość dotyczy leków, których zakup do wysokości limitu cen, zgodnie z art. 58 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, pokrywa dom pomocy społecznej i czy w związku z tym należność ta stanowi dopłatę do zakupu leków ratujących życie i zdrowie ponad limit cen, bądź też czy dotyczy zakupu innych leków oraz suplementów, które skarżący wykupuje z własnych środków. Przy czym organ nie wyjaśnił, o jakie inne leki chodzi, czy ich przyjmowanie jest konieczne, czy mają one jedynie poprawić standard życia, co wówczas mogłoby uzasadniać odmowę przyznania świadczenia. Tymczasem w zakresie regulacji art. 39 ustawy o pomocy społecznej dotyczącej zasiłku celowego, do której m.in. odwołał się organ odwoławczy niezbędne jest ustalenie czy zgłaszane potrzeby stanowią w istocie niezbędną potrzebę bytową, czy strona z własnych środków jest w stanie je zaspokoić oraz czy ich zaspokojenie wymaga wsparcia ze strony pomocy społecznej. W tym kontekście organ powinien mieć również na względzie nie tylko sytuację dochodową strony ale również konieczne wydatki jakie ponosi ona na swoje utrzymanie w związku z pobytem w DPS m.in. dokonywanych potrąceń na rzecz DPS, co wynika m.in. ze znajdującego się w aktach administracyjnych zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. Tym samym wątpliwości budzi stwierdzenie Kolegium, że GOPS w B. odstąpił od potrącania części zasiłku stałego na poczet DPS w wysokości [...] zł, skoro z zaświadczenia ZUS wynika, że kwota ta jest potrącana w całości przez ZUS Oddział we W. Przyjdzie podkreślić, że przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym na organie ciąży obowiązek szczególnej dbałości o dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej w sprawie decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że decyzje w niniejszej sprawie zostały wydane bez należytego wyjaśnienia sprawy, a więc z naruszeniem zarówno norm prawa materialnego jak i art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Stosownie do postanowień wskazanych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, nadto organ zobligowany jest do zebrania w sposób wyczerpujący materiału sprawy i wnikliwego jego rozpatrzenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wyjaśnienie i ocena okoliczności sprawy w nakreślonych kierunkach pod kątem zastosowania przepisów dotyczących konkretnego świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. W szczególności organ zobowiązany będzie w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, w jakim zakresie Dom Pomocy Społecznej zaspokaja potrzeby skarżącego w zakresie zaopatrzenia w leki oraz charakter leków, o zakup których skarżący występuje, a mianowicie czy są to leki niezbędne dla życia i zdrowia skarżącego, czy też jedynie leki poprawiające standard jego życia. Ustali także z jakiego tytułu wystąpiła konieczność dopłaty do leków, a tym samym jakiego charakteru leków dopłata ta dotyczy. Nadto organ ustali faktyczne wydatki jakie ponosi skarżący w związku z koniecznym utrzymaniem, a tym samym środki pozostające do jego dyspozycji. Ponadto odniesie się również do pozostałych żądań zawartych we wniosku strony z dnia [...] r. O ile natomiast strona domaga się zasiłku na zakup lekarstw zaś rachunków czy niezrealizowanych recept, na które się powołuje nie przedstawi, to nie zwalnia organu, w myśl zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., od obowiązku wezwania strony do ich przedłożenia. Wobec powyższego zachodziła konieczność uchylenia obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wynagrodzeniu adwokata świadczącego skarżącemu pomoc prawną z urzędu orzeczono stosownie do art. 250 tej ustawy. Sąd po myśli art. 152 powołanej wyżej ustawy nie orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji