II FSK 1553/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia WSA del. Dariusz Kurkiewicz (sprawozdawca), Protokolant Alina Buwaj, po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 203/11 w sprawie ze skargi Z. Z. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Olsztynie z dnia 30 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Z. Z. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w Olsztynie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 203/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, oddalił skargę Z. Z. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Olsztynie z dnia 30 grudnia 2010 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Stan sprawy sąd administracyjny pierwszej instancji przedstawił następująco: Naczelnik Urzędu Skarbowego w E., na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 28 kwietnia 2010 r., nr [...] obejmującego należność z tytułu opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie w 2002 r. kopaliny bez wymaganej koncesji, wszczął postępowanie egzekucyjne wobec Z. Z., zawiadomieniami z dnia 13 maja 2010 r., o nr [...] i [...] dokonał zajęcia rachunków bankowych. Zawiadomienia wraz z ww. tytułem wykonawczym zostały odebrane przez zobowiązanego w dniu 5 czerwca 2010 r. Skarżący pismem z dnia 10 czerwca 2010 r. wniósł zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, wskazując na przepis art. 33 pkt 1 i 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), zwaną dalej "u.p.e.a.". Wskazał, iż wierzyciel podając w rubryce 30 podstawę prawną istnienia należności jako decyzja administracyjna z dnia 15 października 2003 r., poświadczył nieprawdę. Zdaniem zobowiązanego, decyzja administracyjna nie istniała, zaś pod podaną sygnaturą akt istnieje pismo Starostwa Powiatowego wystawione w zastępstwie Starosty, które jest projektem decyzji, a nie decyzją. W związku z powyższym, przedmiotowy tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów formalnych określonych w u.p.e.a. Wskazał ponadto, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczynając egzekucję zobowiązany jest zbadać z urzędu dopuszczalność egzekucji, to jest zbadać pod względem formalnym wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego oraz sprawdzić czy wymieniona w tytule wykonawczym należność podlega ściągnięciu w trybie administracyjnym. W przedmiotowym postępowaniu czynności tych nie wykonano, gdyż w aktach postępowania egzekucyjnego nie było decyzji administracyjnej Starosty z dnia 15 października 2003 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w E. pismem z dnia 16 czerwca 2010 r., zwrócił się do wierzyciela o zajęcie stanowiska w zakresie zgłoszonych zarzutów. W odpowiedzi, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie wydał postanowienie z dnia 30 czerwca 2010 r., w którym uznał niedopuszczalność zgłoszonego zarzutu. Wierzyciel wskazał, iż nie znajduje uzasadnienia argumentacja zobowiązanego, iż decyzja "nie istnieje". Wierzyciel ze względu na przeprowadzone postępowanie odwoławcze i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wydany w sprawie decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego orzekł o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, zgodnie z uregulowaniami art. 34 § 1a u.p.e.a. Minister Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącego, postanowieniem z dnia 10 listopada 2010 r., utrzymał w mocy postanowienie Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. z dnia 30 czerwca 2010 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone przez organ pierwszej instancji. Z kolei Naczelnik Urzędu Skarbowego w E. postanowieniem wydanym w dniu 26 listopada 2010 r., uznał za niedopuszczalny zarzut nieistnienia obowiązku egzekwowanego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz nie uznał zasadności zarzutu dotyczącego niespełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Skarżący w zażaleniu na ww. postanowienie stwierdził, iż jego podstawą jest naruszenie przez organ administracji zasady praworządności, według której organy administracji na każdym etapie postępowania władne są badać właściwości aktów pochodzących od innych organów o ile właściwości tych aktów mają wpływ na wynik prowadzonego przez nie postępowania. W jego ocenie nie powinno dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mieć znaczenia jakie orzeczenia zapadały wcześniej ani też jakie organy orzekały wcześniej w sprawach aktu będącego podstawą wydania kwestionowanego tytułu wykonawczego. Zaaprobowanie takiego postępowania uznał za usankcjonowanie, nie popartej żadnym przepisem prawa, prejudycjalności orzeczeń Wojewody W. czy Ministra Środowiska w stosunku do zaskarżonego tytułu wykonawczego. Tym samym stwierdził, iż akt będący podstawą wydania kwestionowanego tytułu wykonawczego nie może być uznawany za decyzję administracyjną gdyż nie wydał go organ administracji lecz organ pomocniczy - Starostwo. Dyrektor Izby Skarbowej w Olsztynie postanowieniem z dnia 30 grudnia 2010 r. wskazał, iż zgodnie z art. 34 § 4 u.p.e.a., organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów. Organ egzekucyjny Naczelnik Urzędu Skarbowego w E. wydał postanowienie w sprawie wniesionych zarzutów na podstawie art. 17 oraz art. 34 § 1 i § 4, w związku z art. 33 pkt 1 i 10 u.p.e.a., po otrzymaniu ostatecznego postanowienia wierzyciela. Zdaniem organu odwoławczego, organ egzekucyjny nie miał podstaw prawnych do uwzględnienia zarzutu wniesionego na podstawie art. 33 pkt 1 u.p.e.a., wobec treści art. 34 § 1 tej ustawy. Wyjaśnił, iż podstawę zajętego stanowiska stanowił tytuł wykonawczy nr [...] wystawiony na podstawie decyzji Starosty E. o z dnia 15 października 2003 r., która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody W. z dnia 1 marca 2004 r. Natomiast wniesiona przez zobowiązanego skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie została postanowieniem z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 343/04 odrzucona i decyzja Starosty E. z dnia 15 października 2003 r., jako stanowiąca podstawę wystawienia przedmiotowego tytułu wykonawczego, stała się prawomocna. Również wierzyciel zgodnie z art. 34 § 1a u.p.e.a. orzekł o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Końcowo stwierdził brak podstaw do uznania, iż obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego z dnia 28 kwietnia 2010 r. nie istnieje i nie jest wymagalny. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczynając egzekucję bada z urzędu jedynie jej dopuszczalność. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu I instancji, iż tytuł wykonawczy z dnia 28 kwietnia 2010 r., zawierał wszystkie wymagane elementy określone w art. 27 § 1 u.p.e.a. W skardze na powyższe postanowienie Skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji, zarzucając naruszenie: - rażące naruszenie prawa poprzez uznanie, że zaskarżony tytuł wykonawczy oparty jest na decyzji administracyjnej podczas gdy nie istnieje w sensie prawnym decyzja administracyjna będąca źródłem obowiązków Skarżącego, - odmowę stosowania przez organy skarbowe zasady praworządności poprzez dokonywanie kontroli legalności wcześniejszych aktów administracyjnych dotyczących każdego etapu postępowania, - brak odniesienia się do meritum środka zaskarżenia zawierającego konkretny zarzut dotyczący nie istnienia podstawy wydania tytułu wykonawczego - decyzji administracyjnej i przez to nie rozpatrzenie istoty sprawy. - zarzuty dotyczące wydania tytułu wykonawczego oraz aktu wskazywanego jako decyzja administracyjna, które w szczególności sprowadzały się do wniosków, iż nie wydał go organ administracji (Starosta), lecz organ pomocniczy – Starostwo oraz nie został on podpisany przez Starostę lub z upoważnienia Starosty, lecz "wz", W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - dalej jako "p.p.s.a." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie stwierdził naruszenia art. 33 pkt 1 u.p.e.a. Wskazał, iż w postępowaniu egzekucyjnym wierzyciel nie może kwestionować "ważności" decyzji ostatecznej. W związku z powyższym dopóki decyzja będąca podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, pozostaje w obrocie prawnym, wywołuje skutki prawne wobec jej adresatów, jak również wobec innych uczestników obrotu prawnego. Decyzja ostateczna jest wykonalna, a organ administracyjny może taką decyzję wzruszyć tylko w sytuacjach i na zasadach określonych w KPA albo w przepisach szczególnych. W świetle powyższych rozważań Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że postępowanie egzekucyjne nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego i nie służy weryfikacji decyzji administracyjnych. Są to dwa zupełnie różne postępowania, przy czym postępowanie egzekucyjne jest następstwem postępowania administracyjnego w przypadku gdy zobowiązani nie wykonują dobrowolnie obowiązków nałożonych na nich w wydanych aktach administracyjnych. Innymi słowy postępowanie to ma na celu doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanych nałożonych na nich obowiązków określonych w postępowaniu administracyjnym. Tym samym do czasu gdy w obrocie prawnym będzie znajdowała się decyzja ostateczna nakładająca na zobowiązanego określony obowiązek, nie będzie można stwierdzić, że obowiązek ten nie istnieje, chyba że zostanie on wykonany, umorzony, przedawni się, bądź wygaśnie. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 33 pkt 1 i 10 u.p.e.a. stwierdzono, iż określony w polu 31 tytułu wykonawczego rodzaj należności jest prawidłowy. W ocenie Sądu pierwszej instancji stan faktyczny sprawy nie budził sporu - istnieje ostateczna decyzja, na podstawie której wystawiony został tytuł wykonawczy, tym samym postępowanie organów ograniczyło się do oceny stanu faktycznego z punktu widzenia przepisów prawa. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Skarżący zaskarżył w całości wyżej wymieniony wyrok zarzucając mu w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 i art. 156 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że zaskarżone postanowienie organu zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art.7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez ustalenie przez Sąd I instancji - sprzecznie z całością zgromadzonego materiału dowodowego - istnienia ostatecznej decyzji, na podstawie której wystawiony został tytuł wykonawczy. W ocenie Skarżącego decyzja będąca podstawa wystawienia tytułu wykonawczego została podpisana przez osobę nieuprawnioną i była obarczona wadą skutkującą jej nieważnością, co przekładać miało się na brak podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego. Podniesiono również zarzut braku analizy prawidłowości tytułu wykonawczego pod kątem zgodności z art. 27 ust. 1 u.p.e.a. Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu w postępowaniu ze skargi kasacyjnej, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 2 maja 2013 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Olsztynie wniósł o jej oddalenie twierdząc, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów stanowiących podstawę skargi kasacyjnej. W istocie zarzuty skargi kasacyjne sprowadzają się do możliwości podważenia istnienia decyzji administracyjnej, będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego i braku w tym zakresie prawidłowego postępowania dowodowego, w trakcie rozpoznania zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty przysługujące zobowiązanemu w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, która stanowi podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Zmiana bądź uchylenie takiej decyzji może nastąpić wyłącznie w ramach jednego z trybów nadzwyczajnych uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego bądź Ordynacji podatkowej ( por. wyrok NSA z dnia 27 października 1999r., sygn. akt IV SA 1104/96, Lex nr 47780). Podstawę prowadzenia egzekucji administracyjnej w stosunku do Skarżącego stanowi ostateczna decyzja Starosty E. z dnia 15 października 2003 r. w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez koncesji w 2002 r. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że dopóki decyzja będąca podstawą wystawienia tytułu wykonawczego nie zostanie wyeliminowania w przewidzianym przepisami prawa trybie, wywołuje skutki prawne wobec jej adresata i jest wykonalna. Tym samym, dopóki decyzja ustalająca wysokość opłaty eksploatacyjnej znajduje się w obrocie prawnym, nie ma podstaw do twierdzenia, że określony w niej obowiązek nie istnieje. Wobec powyższego niezasadne są twierdzenia Skarżącego, że powołanie przedmiotowej decyzji w tytule wykonawczym spowodowało zaistnienie okoliczności wskazanych w art. 33 pkt.10 u.p.e.a. w zw. z art.27 § 1 pkt.3 u.p.e.a. Prawidłowo bowiem decyzja ta została wskazana w tytule wykonawczym jako podstawa prawna egzekwowanego obowiązku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.7 i art.77 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skoro bezsprzecznie istnieje ostateczna decyzja, na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy, to stan faktyczny nie budzi sporu. Tak więc zasadnie postępowanie sądowoadministracyjne przed Sądem I instancji zostało ograniczone do oceny powyższego stanu z punktu widzenia przepisów prawa w granicach danej sprawy i nie doszło do naruszenia wskazywanych przepisów. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., ze względu na brak usprawiedliwionych podstaw, oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do treści art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).