V SA/Wa 548/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na informację ... Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia ... września 2010 r., nr ... w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia ... Jednostki Wdrażania Programów Unijnych, 2. zasądza od ... Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę ... zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. K. złożyła w dniu [...].07. 2010 roku w M. Jednostce Wdrażania Programów Unijnych wniosek o dofinansowanie projektu "Rozwój usług świadczonych przez [...] Sp. z o.o. dzięki pozyskaniu nowoczesnych samolotów przeznaczonych do przeprowadzenia szkoleń" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013 (RPO WM); Priorytet I –Tworzenie Warunków dla rozwoju potencjału innowacyjnego i przedsiębiorczości na M.; działanie 1.5. Rozwój przedsiębiorczości. 2. Pismem z dnia [...] lipca 2010 roku M. Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała wnioskodawcę, iż wniosek został odrzucony z przyczyn formalnych. Wskazała, iż projekt podlega odrzuceniu ze względu na niekwalifikowaność wszystkich wydatków związanych z projektem. W ramach regionalnej pomocy inwestycyjnej w sektorze transportu pomoc nie może być przeznaczona na zakup środków transportu – oznacza to, iż jeśli podmiot ubiegający się o dofinansowanie ma w dokumentach rejestrowych kody PKD/EKD związane z transportem – zakup środków transportu jest dla niego wydatkiem niekwalifikowanym. Wnioskodawca posiada w PKD Transport lotniczy towarów oraz transport lotniczy pasażerów a chce zakupić samoloty, które zgodnie z Klasyfikacją Środków Trwałych należą do kategorii 780 środki transportu – tabor Lotniczy. Wszystkie wydatki w projekcie są niekwalifikowane dlatego cały projekt również nie kwalifikuje się do wsparcia. 3.Od wyniku oceny strona wniosła protest, w którym zarzuciła, iż jako powód odrzucenia wniosku wskazano ujęcie przez Wnioskodawcę kosztów, które w całości zostały uznane za niekwalifikowane. Powodem zakwalifikowania podanych kosztów jako wydatków niekwalifikowanych było działanie przez Wnioskodawcę w sektorze transportu, gdy Wnioskodawca nie prowadził i nie prowadzi działalności związanej z przewozem mienia i osób a podstawową działalnością jest prowadzenie szkoleń w zakresie nauki i pilotażu. Numery PKD związane z transportem lotniczym towarów oraz transportem lotniczym pasażerów widnieją w dokumencie rejestrowym, jednak takiego typu usługi nie są i nie będą świadczone. Nie posiada bowiem wymaganej przepisami i prawem lotniczym koncesji na wykonywanie przewozu lotniczego (zgodnie z Rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 1008/2008 z dnia 24 września 2008r. w sprawie wspólnych zasad wykonywania przewozów lotniczych na terenie Wspólnoty, oraz przepisami ustawy z dnia 3 lipca 2002r. Prawo lotnicze, Dz. U. z 2006r., Nr 100, poz. 696 z późn. zm.). Wreszcie wnioskodawca nie ma możliwości organizacyjnych i finansowych do spełnienia warunków o ubieganie się o w/w koncesję. Żeby taką koncesję uzyskać to zgodnie z art. 4 w/w Rozporządzenia Rady (EWG) nr 1008/2008, główne miejsce działalności przedsiębiorcy ubiegającego się o wydanie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie przewozu lotniczego musi znajdować się w tym państwie członkowskim UE, którego organ wydaje koncesję, a wykonywanie przewozów lotniczych oddzielnie lub w połączeniu z każdą inną działalnością handlową przy użyciu statku powietrznego lub z naprawą i konserwacją statków powietrznych, powinno stanowić jego podstawową działalność gospodarczą. Nadto wnioskodawca nie posiada odpowiedniego typu samolotów do świadczenia usług określonych w podanych numerach PKD. Samoloty będące przedmiotem zakupu są typowymi samolotami szkolno-treningowymi. Samoloty [...] [...] to samoloty dwuosobowe. Nie posiadają miejsc pasażerskich ani przestrzeni do przewozu towarów. Miejsca za sterami samolotów to miejsca dla pilotów, uczniów-pilotów i instruktorów. Samolot [...] posiada tylko dwa miejsca pasażerskie i również nie spełnia wymogów do koncesjonowanego przewozu lotniczego ze względu na ograniczenia konstrukcyjne, typ zastosowanych silników, brak kabiny ciśnieniowej itp. Jest to typowy samolot szkolno-treningowy do tego celu zaprojektowany i służący do szkolenia pilotów do uprawnień ME. Również w Klasyfikacji Środków Trwałych istnieje wyraźny podział na typy samolotów ze względu na ich przeznaczenie: "Rodzaj [...], obejmuje samoloty szkolne, szkolno-akrobacyjne, turystyczne, treningowe, pasażerskie, transportowe, sanitarne, rolnicze, samoloty do fotografii, doświadczalne i inne." W takich kategoriach zakupy te są również księgowane jako środki trwałe. Wnioskodawca podkreślił, iż "obecnie dysponuje wynajętym samolotem [...][...] M. Samolot jest z roku 1976 doprowadzony do użytku środkami własnymi – ubezpieczony z certyfikatem ULC pełnej zdatności do lotu. Aktualnie oferuje wynajem dla pilotów z licencją do lotów treningowych lub komercyjnych od dnia [...] lipca. Oczekuje na certyfikat Urzędu Lotnictwa Cywilnego umożliwiający szkolenie pilotów". Podkreślono, iż [...] świadczy obecnie jedynie usługi szkoleniowe dla osób posiadających już licencję pilota, dlatego też działalność firmy jest związana z wypromowaniem marki jak i świadczonej obecnie usługi. W wyniku pozyskania nowych maszyn oraz oprogramowania w firmie będzie uruchomiona nowa technologia przeprowadzania szkoleń wynikająca z pozyskania nowoczesnych samolotów szkoleniowych na których odbywać się będzie część praktyczna szkoleń. Podniesiono, iż potwierdzeniem prawidłowości złożonego wniosku może być również ujednolicenie definicji przedsiębiorcy prowadzącego działalność w sektorze transportu dokonana przez Zarząd Województwa W.-M. jako Instytucję zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym W. i M. na lata 2007-2013. Instytucja Zarządzająca przyjęła bowiem, że obowiązywać będzie definicja przedsiębiorcy odwołująca się do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia aktualizacji rejestru podmiotów gospodarki narodowej, w tym wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń oraz szczegółowych warunków i trybu współdziałania służb statystyki publicznej z innymi organami prowadzącymi urzędowe rejestry i systemy informacyjne administracji publicznej (Dz. U. Nr 69, poz. 763 z póź zm.). Wskazane rozporządzenie odwołuje się do definicji przedsiębiorcy z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2007 Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.). Według przytoczonej interpretacji "przeważająca działalność ustalana będzie na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów prowadzonej przez podmiot działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży w ostatnim roku obrotowym, lub jeśli jest niemożliwe zastosowanie tego miernika, wartość ta liczona będzie na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. Procent działalności gospodarczej prowadzonej przez podmiot w sektorze transportu musi być niższy od analogicznych wskaźników dla innych rodzajów prowadzonej działalności". Przy takiej interpretacji, złożony wniosek spełnia wszelkie wymogi, gdyż pod pojęciem działalności gospodarczej rozumie się faktycznie jej wykonywanie a ponadto zakupu samolotów nie można traktować jako zakupu środków transportu, gdyż jak to podkreślono w każdym miejscu Wniosku i Biznes Planu będą one służyły jedynie do celów szkoleniowych. Celem projektu było podniesienie konkurencyjności firmy [...] poprzez możliwość oferowania nowych jak i udoskonalonych usług szkoleniowych. Ich oferowanie, a więc i rozwój firmy, a tym samym i kadr polskiego lotnictwa jest uzależniona od realizacji niniejszego wniosku. 4. Pismem z dnia [...] września 2010 roku prostującym wcześniej wysłaną informację z dnia [...] sierpnia 2010 roku M. Jednostka Wdrażania Programów Unijnych (MJWPU) poinformowała wnioskodawcę, iż wniesiony protest został oddalony. Wskazano, iż zgodnie z Wytycznymi Ministerstwa Rozwoju Regionalnego w zakresie procedury odwoławczej dla wszystkich programów operacyjnych z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz zapisami Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach RPO WM 2007-2010, przyjętej przez Zarząd Województwa M. uchwałą nr [...] w dniu [...] czerwca 2010 r., rozpatrzenie protestu polega na sprawdzeniu zgodności przeprowadzonej oceny z kryteriami wyboru projektu zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący oraz sprawdzeniu czy ocena została przeprowadzona w sposób właściwy. MJWPU jako instytucja rozpatrująca protest jest związana zakresem protestu tak więc w niniejszej sprawie dokonano sprawdzenia poprawności przeprowadzonej oceny w zakresie kryteriów wskazanych w proteście. Stwierdziła, iż wniosek został odrzucony na etapie oceny formalnej ze względu na niezgodność z Regulaminem konkursu oraz Rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...].10.2007 r. w sprawie udzielenia regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych. Zgodnie bowiem z § 6 ust. 7 tego rozporządzenia "W przypadku beneficjenta pomocy prowadzącego działalność gospodarczą w sektorze transportu do wydatków kwalifikowanych nie zalicza się wydatków na zakup środków transportu" – oznacza to, iż jeśli podmiot ubiegający się o dofinansowanie ma w dokumentach rejestrowych kody PKD/EKD związane z transportem – zakup środków transportu jest dla niego wydatkiem niekwalifikowanym. Reasumując, po przeprowadzonej analizie IOK stwierdziła, że ocena wniosku na etapie formalnym została przeprowadzona prawidłowo, a tym samym zarzut wskazany przez Wnioskodawcę w proteście jest niezasadny. 5. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na informację o negatywnym rozpatrzeniu protestu, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej informacji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez instytucję zarządzającą i zasądzenie kosztów postępowania. Podkreśliła, iż nie działa w służbie transportu, a podstawową działalnością spółki jest prowadzenie szkoleń w zakresie szkoleń pilotażu, interpretacja definicji przedsiębiorcy w sektorze transportu jednoznacznie wyznacza kwalifikacje przedsiębiorstwa skarżącej jako świadczącego usługi we wskazanym zakresie oraz, że zakupu samolotów nie można traktować jako zakupu środków transportu, gdyż będą one służyły jedynie do celów szkoleniowych. Powtórzyła, iż głównym i zarazem jedynym przychodem przedsiębiorstwa skarżącego jest świadczenie usług szkoleniowych. Pomimo zarejestrowania przedmiotu działalności w postaci wskazania kodów PKD z zakresu transportu, nie oferuje tego typu usług ze względu na fakt braku odpowiednich rodzajów środków transportu, a także brak obligatoryjnej koncesji na wykonywanie transportu lotniczego, jak i pracowników mogących świadczyć tego typu usługi. Nie świadczy i nie ma zamiaru oraz możliwości organizacyjnych i finansowych oferować tego typu usług. Podniosła, iż pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. został poinformowany, iż jego protest został uwzględniony. Następnie dnia [...] września 2010 r. otrzymał pismo z dnia [...] września 2010 r., w którym wskazano, iż na skutek błędu technicznego protest z dnia [...] sierpnia 2010 r. został rozstrzygnięty nieprawidłowo, a w załączeniu znajdowało się rozstrzygnięcie, w którym ten sam, uprzednio uwzględniony protest, w niezmienionych okolicznościach zarówno faktycznych jak i prawnych, został oddalony. Podniosła, iż zasadą prawa jest niezmienialność ostatecznych rozstrzygnięć organów bez zgody strony, mających dla strony charakter przysparzający, niedopuszczalną zatem, zdaniem skarżącej, winna być samowolna zmiana przez organ na niekorzyść strony uprzednio wydanego rozstrzygnięcia, dodatkowo w identycznym stanie faktyczno-prawnym. Pomimo wyraźnego wyłączenia zastosowania przepisów k.p.a. w przedmiotowym postępowaniu, należy przyjąć domniemanie, iż działania organów w każdym postępowaniu winno odbywać się w sposób respektujący podstawowe zasady konstytucyjne, a także by pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W przedmiotowej sprawie organ działał z rażącym naruszeniem wyżej wskazanych zasad, co winno skutkować wyłączeniem zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. 6. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: 6.1. Skarga w pełni zasługuje na uwzględnienie. 6.2. Zdumienie może budzić stanowisko Dyrektora MJWPU wyrażone w piśmie z dnia [...] .09.2010 r., w którym informuje beneficjenta, że "na skutek błędu technicznego Państwa protest z dnia [...].08.2010r. (...) został rozstrzygnięty nieprawidłowo. W załączeniu przesyłam poprawione pismo zawierające właściwe rozstrzygnięcie protestu". Próżno szukać w aktach sprawy rzetelnej informacji na czym ów błąd techniczny miałby polegać i kto jest jego sprawcą. W istocie na przestrzeni niespełna miesiąca czasu Dyrektor MJWPU wyraził dwa sprzeczne stanowiska. W piśmie z dnia [...].08.2010r. poinformował, że protest został uwzględniony, zaś w nocie z dnia [...].09.2010r., że ów środek zaskarżenia został oddalony. W sprawie – bazując na tym samym materiale dowodowym – w pierwszym piśmie uwzględniającym protest zwrócono uwagę, że nie można poprzestać jedynie na formalnej klasyfikacji działalności beneficjenta (pozycja PKD 51.10.Z – transport lotniczy pasażerski oraz 51.21.Z – transport lotniczy towarów) ale należy uwzględnić to, że Wnioskodawca wyraźnie deklaruje działalność w zakresie szkoleń pilotażu. Świadczyć mogą o jego wiarygodności dane o dochodach – 100% przychodów jest z działalności szkoleniowej. Beneficjent nie posiada też jakiejkolwiek koncesji na wykonywanie przewozów lotniczych. Wskazano także, że nie należy wiązać prowadzenia działalności gospodarczej jedynie z wpisem do ewidencji działalności gospodarczej czy też do KRS; istotne jest natomiast jaki rodzaj działalności jest de facto prowadzony. Konkludując wyrażono pogląd, że treść wpisów do KRS dotycząca zadeklarowanych rodzajów prowadzonej działalności nie stanowi naruszenia normy prawnej wynikającej z cyt.§6 ust.7 rozp. Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...].10.2007r. i zgodnie z §15 ust.1 procedury odwoławczej zostanie skierowany do ponownej oceny formalnej. W drugim piśmie z dnia [...].09.2010r. – pomijając całkowicie wskazane wyżej argumenty, a także powołując się na §5 ust.6 Regulaminu konkursu – wskazano, że "jeśli podmiot ubiegający się o dofinansowanie ma w dokumentach rejestrowych kody PKD/EKD związane z transportem, zakup środków transportu jest dla niego wydatkiem niekwalifikowanym". Reasumując wyrażono pogląd, że ocena wniosku na etapie formalnym została przeprowadzona prawidłowo, a tym samym zarzut wskazany przez Wnioskodawcę w proteście jest niezasadny. Takiego modelu postępowania aprobować nie można. Wprawdzie art., 37 powołanej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyłącza w postępowaniu o udzielenie dofinansowania zastosowanie reguł k.p.a. to uznać należy, iż wspomniane ograniczenie nie zwalnia Dyrektora MJWPU od respektowania podstawowych zasad procesowania, a stanowiących prostą eksplikację zasady ujętej w art. 2 i 7 a także art. 32 ust.1, 87 ust.1 Konstytucji RP. 6.3. We wszystkich państwach demokratycznych legalność jest powszechnie uznawaną zasadą. W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo organy władzy publicznej mogą działać tylko w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organy władzy pub licznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia (vide W. Skrzydło, Konstytucja RP. Komentarz, Kraków 2002, s.35). Ma to zabezpieczyć jednostce poszanowanie jej praw i chronić przed ewentualną arbitralnością organów administracji publicznej, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie (była o tym wyżej mowa). 6.4 W tym kontekście zwrócić uwagę należy na fakt, iż wypracowana w teorii procesu administracyjnego koncepcja trwałości decyzji administracyjnych ma odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie. Tak więc przyjąć należy, że wiążące dla Wnioskodawcy, jak i MJWPU jest stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...].08.2010 r., w którym protest został uwzględniony. MJWPU nie wskazuje żadnych przepisów (wspomniana wyżej zasada legalności), które mogłyby ją upoważniać do korekt "błędów technicznych", zwłaszcza iż nie jest to pomyłka pisarska czy oczywisty błąd rachunkowy itp. Mamy zaś do czynienia z diametralnie odmienną interpretacją stanu faktycznego i sprzecznym rozstrzygnięciem (względem pierwotnego – z dnia [...].08.2010 r.). Tak więc w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, czego odzwierciedleniem jest pismo z dnia [...].09.2010 r. które w dalszym postępowaniu nie może mieć jakiegokolwiek znaczenia; traktować je należy jako nieistniejące i przejść należy – zgodnie z pismem z dnia [...].08.2010 r., do następnego etapu oceny wniosku. 6.5. Na wadliwość regulacji tejże ustawy wskazuje treść pytania do Trybunału Konstytucyjnego przedstawionego przez WSA w Warszawie w dniu 24.11.2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1613/09 (do tej pory nie udzielono na nie odpowiedzi): czy art. 5 pkt 30a ust. 1 i 2, art. 30b ust. 1 i2 oraz 37 powołanej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie jakim wyłącza w tym postępowaniu przepis k.p.a. i zezwala – w ramach systemu realizacji programu operacyjnego – na kreowanie systemu środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w trakcie naboru projektów, które pozostają poza konstytucyjnym systemem źródeł prawne powszechnie obowiązującego, jest zgodny z art. 2, 7,31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 87Konstytucji. W tym kontekście warto zwrócić uwagę, że oceniając to wystąpienie (pismo z dnia [...].10.2010 r. PG VIIITK 88/10) Prokurator Generalny przyznał, iż przepis art. 5 pkt 11 i art. 30b ust 1 i 2 ustawy są niezgodne z art. 2, 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji. Wskazał przy tym, że procedura odwoławcza winna być określona przez przepisy prawne o charakterze powszechnie, a nie wewnętrznie obowiązującym; brak uczynienia zadość temu wymogowi stanowi naruszenie art. 87 ust. 1 Konstytucji. Jeszcze dalej idący pogląd wyraził Marszałek Sejmu (pismo z dnia [...].07.2010r.) zauważając, iż wyżej wskazane przepisy cyt. ustawy są dodatkowo niezgodne z art. 32 ust. 1Konstytucji (zakresie w jakim przekazują do określenia w aktach niemających charakteru powszechnie obowiązującego zasady i tryb wnoszenia środków odwoławczych). 7. Uwzględniając treść art. 32c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712) a także art.200 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.