IV SA/Wr 379/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skierowania do domu opieki społecznej oddala skargę. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. Z. decyzją z dnia [...] działając z upoważnienia Wójta K. Z., skierował B. T. do Domu Pomocy Społecznej w K. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że niemożliwe było uwzględnienie wniosku strony i skierowanie jej do Domu Pomocy Społecznej "S.". Zgodnie bowiem z art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2009 r. Dz.U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) – dalej ustawa, jedynie w przypadku braku miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym gmina może kierować osoby tego wymagające do domu pomocy społecznej, które nie są prowadzone na zlecenie wójta lub starosty, zaś DPS w K. spełnia wymagania z uwagi na stan zdrowia strony. Z powyższą decyzją nie zgodziła się wnioskodawczyni i wniosła o skierowanie jej do Domu Pomocy Społecznej "S." w B. K., prowadzonego przez Fundację S. Stwierdziła, że jest świadkiem Jehowy i w "S." będzie mogła praktykować swoją religię. Wskazała jakie potrzeby religijne powinien zaspokoić dom pomocy społecznej. Podała, że może domagać się o skierowanie do DPS "S." gdyż jej prośba ma uzasadnienie prawne – w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach i wolności sumienia i wyznania (Dz.U. z 1989 r. Nr 29 poz. 155 ze zm.) i w Rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów opieki społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał na treść art. 54 ust. 1 i 2 ustawy, który stanowi, że osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności nie mogącej samodzielnie funkcjonować przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Powinien on być odpowiedniego typu, zlokalizowany jak najbliżej miejsca zameldowania osoby kierowanej, chyba, że okoliczności wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Powołano również art. 59 ust. 1-4 ustawy określający organy uprawnione do wydawania decyzji w sprawie opłat i umieszczenia w domu pomocy społecznej a także okoliczność, że w razie niemożności umieszczenia w domu pomocy społecznej z powodu braku miejsc, powiadamia się osobę o wpisaniu na listę oczekujących oraz o przewidywanym terminie oczekiwania, na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Stwierdzono, że przepisy powyższe stosuje się do domów pomocy społecznej prowadzonych na zlecenie organów jednostek samorządu terytorialnego. Dom Pomocy Społecznej "S." jest prowadzony przez Fundację "S." i nie jest prowadzony przez jednostkę samorządu. Zatem zainteresowana mogłaby być do niego skierowana jedynie na podstawie art. 65 ust. 2 ustawy – w przypadku braku miejsc w domu pomocy społecznej prowadzonym przez jednostkę samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z powyższym przepisem do domów pomocy społecznej prowadzonych przez podmioty niepubliczne, o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli nie są one prowadzone, na zlecenie organu jednostek samorządu terytorialnego, nie stosuje się art. 59-64. W przypadku braku miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym gmina może kierować osoby tego wymagające do domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie wójta, (burmistrza, prezydenta miasta) lub starosty. W powyższej sprawie brak jest w aktach jakichkolwiek ustaleń organu I instancji, czy Dom Pomocy Społecznej w K. dysponuje wolnymi miejscami i czy wnioskodawczyni musiałaby czekać na zwolnienie miejsca i jak długo. Organ podniósł, że bez wyjaśnienia tej okoliczności nie można w żaden sposób ocenić czy istnieją przeszkody prawne do umieszczenia jej w domu pomocy społecznej prowadzonym przez inny podmiot. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B. T. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w związku z tym, że nie zgadza się z podanym uzasadnieniem. Przyznała, że Dom Pomocy Społecznej "S." jest domem prowadzonym przez Fundację i nie działa na zlecenie wójta lub starosty. Dodała, że nie zgadza się ze stwierdzeniem, że art. 65 ust. 2 ustawy pozwala na kierowanie do domu pomocy społecznej prowadzonego przez podmioty niepubliczne jedynie w przypadku braku miejsc w domu pomocy społecznej prowadzonym przez jednostkę samorządu terytorialnego. Art. 54.2 tej ustawy mówi: "Osoba, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, chyba, że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej". Podała, że w jej przypadku należy uwzględnić okoliczność, że jest świadkiem Jehowy a Dom Pomocy Społecznej "S." jest jedynym domem pomocy społecznej, który zapewnia wg ustawy świadczenie usług wspomagających z uwzględnieniem jej wolności, intymności, godności i poczucia bezpieczeństwa (art. 55 ust. 2 ustawy). Dom Pomocy Społecznej w K. nie zaspokoi w pełni jej potrzeb duchowych co potwierdził, na zapytanie skarżącej, która określiła kryteria potrzeb, odmawiając z tego powodu przyjęcia skarżącej. Dodała, że jej starania mają uzasadnienie prawne: w ustawie z dnia 17 maja 1989r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz.U. z 1989r., Nr 29 poz. 155 ze zm.) i rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2005r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając swoje stanowisko przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a więc czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania aktu. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod takim kątem Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga winna zostać oddalona. Jak wynika z powołanych przepisów Sąd nie wydaje wyroków zastępujących decyzję a bada jedynie zgodność decyzji z prawem i w przypadku stwierdzenia uchybień decyzję może uchylić. Zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi i wskazaną podstawą prawną ale rozpoznaje skargę w granicach danej sprawy. Takiej też kontroli podlegała zaskarżona decyzja. W ocenie Sądu nie narusza ona prawa. Ma charakter kasacyjny. Wydana została w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. Nr 98 poz. 1271 ze zm.) – dalej k.p.a. Stanowi on, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W ocenie organu odwoławczego brak jest w sprawie jakichkolwiek ustaleń organu I instancji, czy DPS w K. dysponuje wolnymi miejscami i czy wnioskodawczyni musiałaby czekać na zwolnienie miejsca i jak długo. Zatem bez wyjaśnienia tej okoliczności nie można w żaden sposób ocenić czy istnieją przeszkody prawne do umieszczenia jej w domu pomocy społecznej prowadzonym przez inny podmiot. Podstawę do wyprowadzenia takiego wniosku stanowiły przepisy prawa materialnego – ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, w szczególności w art. 65 § 2 ustawy o pomocy społecznej. Mówi on, że w przypadku braku miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym gmina może kierować osoby tego wymagające do domu pomocy społecznej który nie jest prowadzony na zlecenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub starosty (...). Istotny w sprawie jest fakt, na który powołuje się skarżąca, że jest świadkiem Jehowy i tak w odwołaniu jak i skardze wymienia rodzaje praktyk religijnych, którym się oddaje i wskazuje, że tylko jeden Dom Pomocy Społecznej "S." może wypełnić jej oczekiwania i potrzeby w zakresie praktyk religijnych. Przy czym nie jest to dom prowadzony przez samorząd terytorialny. Skarżąca przy tym wskazuje na treść art. 54 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej podnosząc, że przepis ten, mówi, iż osobę wymagającą opieki kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej z zastrzeżeniem ust. 2 a chyba, że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. W ocenie Sądu przepis ten, typizuje domy pomocy społecznej z uwagi na wiek, rodzaj choroby, niepełnosprawności oraz wprowadza zasadę rejonizacji i dyspozytywności za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Według skarżącej wprowadza on stwierdzeniem "chyba, że okoliczności wskazują inaczej" – również możliwość skierowania zainteresowanej do domu pomocy społecznej prowadzonego nie przez samorząd terytorialny. Tą okolicznością według skarżącej jest to, iż jest świadkiem Jehowy. Niewątpliwie wskazane przez skarżącą słowa zawarte w art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej dają podstawę (za zgodą) do umieszczenia w domu pomocy społecznej według innych zasad niż wskazuje na to przepis, art. 54, ust. 2 ustawy, ale zawsze muszą się wiązać – powinny być brane pod uwagę podstawowe cele i zadania omawianych domów. Należy w tym miejscu podkreślić, że celem i zadaniem prowadzonych domów jest świadczenie opieki osobom, które je potrzebują. To, żeby opieka była całościowa stworzono różne typy domów o których mowa w art. 56 ustawy, a także zasadę rejonizacji, która jednocześnie daje możliwość przebywania w dotychczasowym środowisku. Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005r. w sprawie domów pomocy społecznej określa usługi polegające na możliwości zaspokojenia potrzeb religijnych i kulturalnych – jako wspomagające. W ich ramach ma być zapewnione pomieszczenie – miejsce kultu religijnego (§ 5 i § 6 w/w rozporządzenia) o ile nie ma możliwości uczestniczenia w zebraniu poza domem. Skoro domy pomocy społecznej mają za cel opiekę nad osobami niepełnosprawnymi a potrzeby kulturalne i religijne zaspokajają wspomagająco to opisywany dom ma obowiązek zapewnić tylko potrzeby we wskazanym zakresie. W ocenie Sądu nie zmienia tej zasady powołana przez skarżącą ustawa z dnia 17 maja 1989r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz.U. z 1983r. Nr 29 poz. 155 ze zm.). Wynika z niej między innymi prawo do posiadania i korzystania z przedmiotów potrzebnych do uprawnia kultu i praktyk religijnych, oraz uczestniczenia w obrzędach religijnych, wypełnianiu obowiązków religijnych i obchodzenia świąt religijnych (art. 2 art. 4 ustawy). Dom Pomocy Społecznej w K. powinien zatem spełniać wskazane wyżej warunki. Zatem interpretacja art. 65 ust. 2 przedstawiona przez organ, to znaczy: skierowanie do prywatnych domów pomocy społecznej może nastąpić wówczas, gdy brak jest wolnych miejsc w gminnych lub powiatowych domach pomocy społecznej, jest prawidłowa. W tym miejscu należy powołać wypowiedź Wojciecha Maciejko i Pawła Zaborniaka – ustawa o pomocy społecznej – komentarz str. 310 Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis" Warszawa 2008 "Warunkiem skierowania przez organ gminy (...) do domu pomocy społecznej prowadzonego przez podmiot prawa prywatnego (...) jest brak wolnych miejsc lub brak gminnego bądź powiatowego domu pomocy społecznej, odpowiadającego wymaganiom jakich oczekuje osoba ze względu na swój wiek, niepełnosprawność lub charakter przechodzonej choroby". W okolicznościach wyżej wskazanych istotne jest, to czy Dom Pomocy Społecznej w K. posiada wolne miejsca. Oczywistym powinno być, że w sytuacji, gdy zaistniała okoliczność wskazana w art. 65 ust. 2 ustawy – możliwość skierowania do prywatnego domu pomocy społecznej – powinny być uwzględnione prośby skierowania do DPS "S." który jak twierdzi wnioskodawczyni najpełniej realizuje potrzeby religijne "Świadków Jehowy". Oczywistym jest, że dom ten przede wszystkim powinien odpowiadać potrzebom skarżącej z uwagi na rodzaj niepełnosprawności, choroby, wieku. Reasumując skoro organ I instancji nie dokonał podstawowych ustaleń co do możliwości umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej w K. zasadna jest decyzja o uchyleniu jego decyzji i zobowiązania do ustalenia tej przesłanki. Tym samym organ nie naruszył zaskarżoną decyzją prawa. Każdy dom pomocy społecznej, również prywatny, musi być oceniany pod względem przesłanek określonych w art. 54 § 2 ustawy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak wyżej.