II SA/Po 399/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 roku, znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2010 roku, znak [...]. Jak wyjaśnił organ w uzasadnieniu, E. G. zwróciła się wnioskiem z dnia [...] września 2010 roku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2010 roku, zobowiązującej ją do zwrotu świadczeń nienależnie pobranych w formie zasiłku pielęgnacyjnego na syna F. G. za okres od dnia [...] stycznia 2008 roku do dnia [...] lipca 2008 roku w wysokości 1701,00 zł oraz za okres od dnia [...] stycznia 2009 roku do dnia [...] lutego 2009 roku w wysokości 306,00 zł. Uzasadniając swój wniosek, skarżąca podniosła, iż nie jest dla niej zrozumiałe, dlaczego jej dziecku nie przysługuje zasiłek pielęgnacyjny, skoro nie zależy on od dochodu, a mąż skarżącej bez względu na to czy przebywa w kraju czy zagranicą płaci składki na KRUS jako domownik. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż podstawę odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2010 roku stanowi art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168) w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 poz. 2255) ze względu na brak rażącego naruszenia prawa przez Prezydenta Miasta K. Kolegium wskazało, iż osoba, która nienależnie pobrała świadczenie rodzinne jest obowiązana do jego zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się także świadczenie rodzinne wypłacone w przypadku, o jakim mowa w art. 23a ust. 5 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, za okres od dnia, w których osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku z zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji co do uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. W przypadku, gdy Marszałek Województwa ustali, że w danej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji tychże systemów, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1 w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 roku, znak [...], zmienioną decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 roku, znak [...], przyznany był na syna E. G. zasiłek pielęgnacyjny na okres od dnia [...] kwietnia 2006 roku do dnia [...] sierpnia 2006 roku w kwocie 144,00 zł miesięcznie, a od dnia [...] września 2006 roku do dnia [...] kwietnia 2011 roku w kwocie 153,00 zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 roku, znak [...], powyższa decyzja została uchylona od dnia [...] lipca 2007 roku w związku z informacją z Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w P., iż mąż skarżącej w okresie od dnia [...] lipca 2007 roku do dnia [...] grudnia 2007 roku oraz od dnia [...] lipca 2008 roku do dnia [...] grudnia 2008 roku wykonywał pracę najemną na terenie N., gdzie podlegał z tego tytułu ubezpieczeniu społecznemu i tym samym wtedy zachodziła koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego. Decyzją Marszałka Województwa W. w P. z dnia [...] sierpnia 2009 roku, znak [...], przyznano stronie na F. G. zasiłek pielęgnacyjny na okres od dnia [...] lipca 2007 roku do dnia [...] sierpnia 2007 roku, a odmówiono na okres od dnia [...] września 2007 roku do dnia [...] grudnia 2007 roku oraz na okres od dnia [...] lipca 2008 roku do dnia [...] grudnia 2008 roku. Następnie decyzją Marszałka Województwa W. z dnia [...] grudnia 2009 roku, znak [...], E. G. została zobowiązana do zwrotu pobranych świadczeń rodzinnych w wysokości 1377,00 zł za okres od dnia [...] września 2007 roku do dnia [...] grudnia 2007 roku i od dnia [...] sierpnia 2008 roku do dnia [...] grudnia 2008 roku. Decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2010 roku nie narusza zatem art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 roku E. G. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, dodając, iż w dalszym ciągu uważa, że świadczenie rodzinnie na rzecz jej syna powinno zostać jej przyznane przez organy administracji publicznej w Polsce. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 roku, znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 roku E. G. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zwracając się z prośbą o wyjaśnienie kwestii należności za okres od dnia [...] stycznia 2008 roku do dnia [...] lipca 2008 roku oraz od dnia [...] stycznia 2009 roku do dnia [...] lutego 2009 roku, kiedy jej mąż przebywał w Polsce i były odprowadzane za niego składki na ubezpieczenie społeczne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 poz. 2255). Jak wynika z materiału zgromadzonego w aktach sprawy, skarżąca pismem z dnia [...] września 2010 roku wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2010 roku, znak [...]. Wprawdzie E. G. nie określiła w treści powyższego pisma, która z podstaw stwierdzenia nieważności w jej ocenie zaistniała w niniejszej sprawie, lecz nie ulega wątpliwości, że wniosek ten został zinterpretowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w kierunku art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Należy zatem wskazać, iż zgodnie z tymi przepisami podstawę do stwierdzenia nieważności stanowi wydanie decyzji (1) z naruszeniem przepisów o właściwości organów administracji publicznej bądź też (2) bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Na gruncie zebranego w sprawie materiału dowodowego należy stwierdzić, iż początkowo wolą skarżącej było otrzymanie pomocy finansowej w związku z niepełnosprawnością jej syna. W tym celu ustawodawca przewidział właśnie zasiłek pielęgnacyjny, o jakim mowa w art. 16 cytowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec uczestnictwa Polski w ramach Unii Europejskiej ustawodawca musiał także zmodyfikować w części zasady przyznawania również i tego zasiłku w przypadku, gdy zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego. Jednoznacznie wskazuje na to treść art. 23a ust. 2 powołanej ustawy, zgodnie z którym w przypadku wyjazdu członka rodziny do obcego państwa, po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, organ właściwy występuje do Marszałka Województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie wspomniane wcześniej przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jeżeli Marszałek Województwa ustali, że w konkretnej sprawie istotnie zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, to organ właściwy jest zobowiązany w myśl art. 23a ust. 5 tejże ustawy uchylić decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym dana osoba zaczęła podlegać obcemu ustawodawstwu, ale zarazem tylko w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem poruszonych wyżej przepisów o koordynacji systemów. Jednocześnie, w takim wypadku Marszałek Województwa ma obowiązek w oparciu o art. 23a ust. 6 tej ustawy wydać decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych od dnia, w którym dana osoba zaczęła podlegać obcemu ustawodawstwu, ponownie jedynie w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem powoływanych przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia. Odnosząc te uwagi do specyfiki omawianej sprawy, trudno jest w ocenie Sądu zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Z treści art. 23a ust. 5 i 6 cytowanej ustawy o świadczenia rodzinnych wynika bowiem wyraźnie, że organ właściwy powinien ograniczyć uchylenie decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jedynie do tych okresów, kiedy – wedle ustaleń Marszałka Województwa – miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W tym zakresie orzekanie należy do Marszałek Województwa, który zgodnie z art. 21 i art. 23a ust. 4, 5 i 9 jest organem wyłącznie kompetentnym w sprawach, w których zastosowane znalazły przepisy o koordynacji systemów. Oznacza to, że w żadnym wypadku organ właściwy nie może wyprzedzająco uchylić w całości decyzji, na mocy której przyznał on świadczenie rodzinne, jeżeli nie otrzymał on wcześniej stosownego powiadomienia Marszałka Województwa o okresach koordynacji tych systemów – przyjąć przy tym należy, iż swoje stanowisko w tej kwestii Marszałek wyraża w ramach decyzji wydanej w trybie art. 23a ust. 3 ustawy. W tym miejscu trzeba nadto zaznaczyć, iż Marszałek Województwa jest obowiązany na mocy art. 23a ust. 7 cytowanej ustawy poinformować organ właściwy, jeżeli w danej sprawie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia nie mają zastosowania. W przeciwnym wypadku organ właściwy mógłby dowolnie uchylić decyzję o przyznaniu świadczenia w całości, a dopiero następnie uzyskać informację, iż koordynacja w tym przypadku nie zachodziła. Taki rezultat wykładni pozostaje jednak w sprzeczności z założeniem o racjonalności ustawodawcy. Warto również zauważyć, że ustawodawca wprowadza przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie w celu wymierzenia sankcji za podjęcie pracy zagranicą, lecz tylko w celu zharmonizowania wypłacania świadczeń w krajach członkowskich Unii Europejskiej. W konsekwencji uregulowanie to posiada charakter kompensacyjny, czemu odpowiada uchylanie decyzji przyznającej świadczenie tylko w tych okresach, gdy rzeczywiście zachodziła koordynacja wspomnianych systemów. Takie stanowisko znajduje swoje odzwierciedlenie w pkt 1, 4, 5, 8 i 13 preambuły do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L Nr 166 s. 1). Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze całkiem nie dostrzegło oraz nie rozważyło przedstawionego zagadnienia. Trzeba bowiem zauważyć, iż Prezydent Miasta K. na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 roku, znak [...], zmienionej następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 roku, znak [...], przyznał skarżącej świadczenie rodzinne w postaci zasiłku pielęgnacyjnego na okres od dnia [...] sierpnia 2006 roku do dnia [...] kwietnia 2011 roku. Natomiast z pisma z dnia [...] marca 2009 roku, znak [...], wynika, że Marszałek Województwa W. powiadomił organ o tym, iż w okresie od dnia [...] lipca 2007 roku do dnia [...] grudnia 2007 roku oraz od dnia [...] lipca 2008 roku do dnia [...] grudnia 2008 roku sprawa przyznania zasiłku pielęgnacyjnego podlegała przepisom o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Takie też stanowisko zajął Marszałek w decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Tymczasem Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 roku, znak [...], zdecydował się uchylić decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 roku od dnia [...] lipca 2007 roku. Takie działanie należy jednak uznać za wadliwe, gdyż uchylenie decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 roku powinno dotyczyć jedynie tych okresów, w których zachodziła koordynacja wspomnianych systemów, a nie w całości, zgodnie z pismem Marszałka Województwa W. z dnia [...] marca 2009 roku. Z kolei uchylenie decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 roku w okresach, kiedy mąż skarżącej przebywał na terytorium Polski – jako wykraczające poza art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych – było niedopuszczalne. W konsekwencji trudno jest się więc zgodzić by można było w tej mierze zażądać zwrotu wypłaconych świadczeń, choćby na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na podstawie tego przepisu można się bowiem domagać zwrotu tylko tych świadczeń, które zostały wypłacone z krajowych środków finansowych, mimo istnienia równolegle w tym samym czasie podstawy do uruchomienia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Nie wydaje się by taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie w stosunku do okresu, za który obecnie skarżąca ma oddać otrzymane wsparcie. Rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały jednakże obarczone także dalszymi wadami. Należy zatem odnotować, iż w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] stycznia 2010 roku zostały powołane m.in. przepisy art. 30 ust. 2 pkt 1-3 wymienionej powyżej ustawy o świadczenia rodzinnych. Zgodnie z tą regulacją, osoba, która nienależnie pobierała świadczenie rodzinne, ma obowiązek je zwrócić, przy czym ustawodawca wskazuje łącznie 4 sytuacje, kiedy świadczenie uważa się za nienależnie pobrane. Jako podstawę prawną decyzji z dnia [...] stycznia 2010 roku Prezydent Miasta K. przyjął więc 3 odmienne zdarzenia prawne, nie wyjaśniając które z nich miało faktycznie miejsce w analizowanej sprawie. Dotyczą one natomiast różnych stanów faktycznych, tj. (1) świadczenia rodzinnego wypłaconego pomimo zaistnienia faktów skutkujących ustaniem lub zawieszeniem prawa do świadczenia rodzinnego lub wstrzymaniem wypłaty w całości lub w części, jeśli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania, (2) świadczenia rodzinnego przyznanego lub wypłaconego na podstawie fałszywych zeznań bądź też dokumentów albo świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą takie świadczenia, czy wreszcie (3) świadczenia rodzinnego wypłaconego w przypadku, o jakim mowa w art. 23a ust. 5 powołanej ustawy, za okres od dnia, w którym osoba uzyskała uprawnienie do świadczenia rodzinnego w obcym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne. Należy jednocześnie zaznaczyć, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności charakteryzuje się węższym zakresem kognicji organu niż postępowanie odwoławcze, gdyż podstawy stwierdzenia nieważności są enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno było dołożyć szczególnej staranności przy badaniu, czy decyzja z dnia [...] stycznia 2010 roku nie została jednak obarczona którąkolwiek z wad kwalifikowanych, wymienionych przez ustawodawcę. Tymczasem niewskazanie w sposób jednoznaczny, która z sytuacji opisanych w art. 30 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych zaistniała w przedmiotowej sprawie podważa stanowisko Kolegium, iż decyzja z dnia [...] stycznia 2010 roku nie naruszyła art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można bowiem ustalić, w odniesieniu do której z norm z art. 30 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ stwierdził, iż odwołanie się do niej nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno także wziąć pod uwagę fakt, iż taki sposób sformułowania podstawy prawnej ograniczył prawo skarżącej do obrony. Utrudniał on bowiem możliwość zażądania weryfikacji niekorzystnego rozstrzygnięcia poprzez przedstawienie własnej kontrargumentacji, zwalczającej podstawę wydania decyzji o zwrocie pobranego świadczenia. Zbyt szerokie określenie podstaw wydanej decyzji mogło bowiem negatywnie wpłynąć na udzielenie odpowiedzi przez skarżącą. Decyzja z dnia [...] stycznia 2010 roku naruszyła zatem art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego przez nieuprawnioną ingerencję w prawo do obrony jako element słusznego interesu obywatela oraz art. 8 i 11 tejże ustawy, w świetle których organy administracji publicznej mają dążyć do pogłębienia zaufania obywatela do państwa i wyjaśniać im zasadność przesłanek wydania decyzji tak, aby jej wykonanie nastąpiło bez potrzeby stosowania środków przymusu. Z decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2010 roku i decyzji z dnia [...] lutego 2011 roku zdaje się jednak wynikać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło art. 30 ust. 2 pkt 3 cytowanej ustawy o świadczenia rodzinnych za podstawę prawną decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2010 roku. Założenie to nie usuwa powyższej wadliwości w postaci braku jednoznacznego określenia podstawy prawnej decyzji, której nieważności domagała się skarżąca. Jednakże nawet, gdyby w tej mierze zgodzić się z poglądem Kolegium, wydane przez ten organ rozstrzygnięcia i tak budzą wątpliwości w ocenie Sądu. Jak bowiem wynika z art. 21 oraz art. 23a ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to Marszałek Województwa jest organem kompetentnym do ustalania oraz dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których znajdą zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zatem przy interpretacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego należałoby uznać, że do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych powinien być właściwy tylko Marszałek Województwa. Wydanie wobec tego decyzji z dnia [...] stycznia 2010 roku przez Prezydenta Miasta K. nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości. Taki wniosek stanowi – wbrew uwagom organu, zawartym w zaskarżonych decyzjach – podstawę do stwierdzenia nieważności, na co wskazuje art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) uchylić decyzje Kolegium z dnia [...] lutego 2011 r. i z dnia [...] grudnia 2010 r. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 i 2, art. 157 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 23a ust. 5, 6 i 9, art. 30 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu, a w szczególności rozważyć, czy decyzja z dnia [...] stycznia 2010 roku została wydana przez właściwy organ oraz czy jej podstawa prawna została sformułowana w sposób prawidłowy. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.