II OSK 1266/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. NSA Janusz Furmanek /spr./ Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 26/10 w sprawie ze skargi T. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] listopada 2009 r. [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. lI OSK 1266/10 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę T. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 25 listopada 2009 r. (znak [...]) w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku, Sąd pierwszej instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Prezydent Miasta Koszalina postanowieniem z dnia 27 października 2009 r. (znak [...]), na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym], art. 123 k.p.a., zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego z garażem i urządzeniami budowlanymi na terenie działki nr [...]/15 w obrębie ewidencyjnym nr [...] wraz ze zjazdem z ul. Wojska Polskiego na działkach na [...]/8 w Obr. [...] i nr 1/1 w obr. 30 w Koszalinie, na okres 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku, tj. do dnia 9 października 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że dla obszaru, w którym zlokalizowana jest ww. nieruchomość, został opracowany projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Rokosowo Południe – Dzierżęcin w Koszalinie. Był on wyłożony do publicznego wglądu w dniach 8 września do 1 października 2007 r. W projekcie planu działka nr [...]/15 w obrębie [...] przeznaczona została na tereny usługowe oświaty. Sprzeczność wnioskowanej funkcji inwestycji z funkcją ustaloną w projekcie planu, przemawia za zawieszeniem postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...]/15 z obrębu [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł T. C. podnosząc, że zgodnie z decyzją z dnia 6 grudnia 2000 r. (znak [...]), działka jego przeznaczona jest pod zabudowę jednorodzinną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie po rozpoznaniu zażalenia postanowieniem z dnia 25 listopada 2009 r. (znak [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podało, że postanowieniem z dnia 27 października 2009 r. organ I instancji zawiesił prowadzone postępowanie, uzasadniając zawieszenie tym, że dla obszaru, na którym ma być zrealizowana inwestycja opracowany został projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 3 września do 1 października 2007 r. W projekcie tym działka nr [...]/15 z obrębu [...] została przeznaczona na tereny usługowe oświaty. Natomiast strona planuje budowę budynku mieszkalnego. Zdaniem organu odwoławczego z powyższego wynika, że zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z projektem planu. Dalej organ odwoławczy zauważył, że konstrukcja prawna zawieszenia postępowania z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje organowi prowadzącemu postępowanie podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. Konstrukcja ta jest wyrazem władztwa planistycznego przysługującego gminie w zakresie kształtowania zasad wykorzystania przestrzeni. Reasumując Kolegium stwierdziło, że zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie jest zasadne, a organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, albowiem zaistniało prawdopodobieństwo sprzeczności z projektowanymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ewentualną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, która miała być wydana na wniosek inwestora. Na powyższe postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Koszalina z dnia 27 października 2009 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł T. C., zarzucając naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewystarczające uzasadnienie przyczyn zawieszenia postępowania oraz niewskazanie powodów ustalenia maksymalnego 12-miesięcznego okresu zawieszenia postępowania, a zatem przekroczenie granic uznania administracyjnego oraz naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonych postanowień w całości. Uzasadniając naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. skarżący podniósł, że nie został w należyty sposób poinformowany o rozpoczęciu procedury sporządzenia planu, bowiem nie wystarczające było zamieszczenia w prasie lokalnej ogłoszenia o podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego oraz zawiadomienie przez obwieszczenie. Zdaniem skarżącego skoro plan zagospodarowania przestrzennego bardzo głęboko ingeruje w prawo własności, zasadnym było zawiadomienie obywateli pismami urzędowymi. Nadto skarżący podniósł, że nie dochowano należytej staranności na etapie sporządzania planu i gromadzenia materiałów, gdyż nie wzięto pod uwagę decyzji Prezydenta Miasta Koszalina z dnia 6 grudnia 2000 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości nr [...]/7. W decyzji tej podkreślono, że nowopowstała działka nr [...]/15 służyć ma zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych właścicieli nieruchomości. Uzasadniając naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 8 k.p.a. oraz art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący podniósł, że w uzasadnieniu postanowień brak jest wskazania na czym polega sprzeczność wnioskowanej funkcji inwestycji z funkcją ustaloną w planie. Nie wykazano również, iż uchwalenie planu jest możliwe w ciągu 12 miesięcy od złożenia wniosku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie podtrzymało swoje rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 11 marca 2010 roku oddalił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd l instancji zacytował na wstępie na treść art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, iż z treści tego przepisu wynika, że przesłanką zawieszenia jest podjęcie i prowadzenie prac, bądź nawet zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Zdaniem Sądu I instancji, wystarczającą do zawieszenia postępowania okolicznością jest już powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Jak wskazał Sąd, ustawodawca pozostawił kwestię zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 cyt. ustawy uznaniu organów, przy czym w przypadku, gdy zachodzi prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z projektowanymi ustaleniami planu, organ powinien zawiesić postępowanie. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że niesporny jest fakt podjęcia w dniu 28 października 2004 r. przez Radę Miasta Koszalina uchwały Nr XIX/292/2004 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Rokosowo Południe – Dzierżęcin w Koszalinie obejmującego teren, na którym znajduje się działka nr [...]/15 z obrębu [...] przy ulicy Wojska Polskiego w Koszalinie, będąca przedmiotem wniosku skarżącego. Ponadto projekt planu był już wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 3 września do 1 października 2007 r. Przedmiotowa działka w projekcie planu przeznaczona jest pod usługi oświaty. W sytuacji, kiedy prace nad opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są już zaawansowane - podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu i powstał projekt planu - uzasadnione było zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Sąd zwrócił uwagę na funkcję, jaką przypisał miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 4 ust. 1 tej ustawy wynika bowiem, że plany miejscowe są głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego, a decyzja o warunkach zabudowy obok decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest wyłącznie substytutem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 59 ust. 1 i 2, art. 50 ust. 1). W tym kontekście jak słuszne uznał uwagi organu odwoławczego, że w sytuacji kiedy istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy ustaleniami nowo uchwalonego planu a decyzją o warunkach zabudowy, wskazane jest zawieszenie postępowania dla zabezpieczenia przed ewentualną koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w oparciu o art. 65 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Odnosząc się do argumentów skargi Sąd I instancji wyjaśnił, że w przedmiotowym postępowaniu nie mogą być brane pod uwagę zarzuty dotyczące procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem kontroli Sądu podlega zaskarżone postanowienie, a nie plan lub procedura jego uchwalania. Nie zgodził się też ze skarżącym, iż organ nie wykazał sprzeczności planowanej przez skarżącego inwestycji z przeznaczeniem działki nr [...]/15 z obrębu [...] przewidzianej w planie, sokoro oczywistym jest, że przeznaczenie działki w planie na cele oświatowe wyklucza możliwości realizacji w przyszłości na tej działce zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zdaniem Sądu meriti, wystarczające było wykazanie przez organ, że zachodzi prawdopodobieństwo sprzeczności z projektowanymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ewentualną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, aby zawiesić postępowanie na okres 12 miesięcy od daty złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ nie miał obowiązku dodatkowo uzasadniać dlaczego korzysta z ustawowego terminu zawieszenia postępowania. Ponadto, jak wskazał Sąd, można wskazać, że gdyby plan został wcześniej uchwalony strona ma możliwość zwrócenia się z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. W skardze kasacyjnej, pełnomocnik T. C. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnie i błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż pomimo wieloletniego trwania procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz postanowień obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla nieruchomości skarżącego nie doszło do przekroczenia dopuszczalnych granic uznania administracyjnego dopuszczanego przez ten przepis. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie skarżącego powoływanie się przez organ I Instancji przy wydawaniu postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania na wyłożony w 2007 r. projekt planu w sytuacji nieuchwalenia tego planu miejscowego przez okres już 6 niemal lat nie jest uzasadnione i następuje z przekroczeniem dopuszczalnych granic uznania administracyjnego. Użyty w art. 62 ust. 1 zwrot "można zawiesić" nie powinien być przy tym interpretowany jako przyznający organowi niczym nieograniczoną swobodę decydowania o wstrzymaniu biegu postępowania. Zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest bowiem ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Ponadto, jak wskazał skarżący kasacyjnie, przewidziane w art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu uprawnienie do zawieszenia postępowania nakłada jednocześnie na organy obowiązek wyjaśnienia okoliczności faktycznych związanych z biegiem prac planistycznych. W szczególności organ winien ocenić, czy w czasie zawieszenia istnieje realna możliwość uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla analizowanego obszaru. W ocenie skarżącego fakt, iż prace nad uchwaleniem planu trwają już niemal 6 lat, a od wyłożenia projektu planu, do którego zgłoszono liczne uwagi minęło już niemal 3 lata uzasadnia twierdzenie skarżącego, iż nie ma realnej możliwość uchwalenia planu miejscowego w dopuszczalnym okresie zawieszenia. Dalej autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że zgodnie z dołączonym do skargi wypisem i wyrysem z obowiązującego studium działka [...]/15 znajduje się w obszarze E17, dla którego określono cel i kierunek zagospodarowania na M-mieszkalnictwo z programem usług osiedlowych i pełną infrastrukturą społeczną. Zgodnie z art. 15 ust. 1 powoływanej ustawy, plan miejscowy musi być zgodny z zapisami studium. Wyłączenie więc dla nieruchomości skarżącego zabudowy mieszkaniowej w sytuacji gdy studium przewiduje taki kierunek zagospodarowania jest niedopuszczalne i niezgodne z prawem. Tym samym także prawdopodobieństwo uchwalenia planu miejscowego uniemożliwiającego zagospodarowanie ternu działki [...]/15 na funkcje mieszkaniowe zgodnie z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla tej działki jest nieprawdopodobne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art.183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowowadministracyjnyego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznawaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej, . Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Według art.62 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U Nr 80, poz.717 ze zm.) "Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Dokonując wykładni art.62 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy zważyć, że regułą ładu przestrzennego jest plan zagospodarowania terenu. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art.59 ust.1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Zawieszenie postępowania jest klasyczną instytucją każdego postępowania.- w tym postępowania administracyjnego. Prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy niejednokrotnie zależy od uprzedniego ustalenia stanu prawnego lub faktycznego. W takiej sytuacji niezbędne jest czasowe przerwanie postępowania przez jego zawieszenie do czasu usunięcia przeszkody w rozstrzygnięciu. Brak zawieszenia postępowania w określonej sytuacji prowadziłby do tego, że organ administracyjny pozbawiony byłby możliwości wzięcia pod uwagę przesłanki niezbędnej do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Podjęcie prac nad przystąpieniem do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie uchwały Rady Miasta Koszalina Nr XIX/292/2004, wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu w dniach od 3 września do 1 października 2007 r. w pełni uzasadnia zawieszenie postępowania. Istnieje bowiem prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o ustaleniu warunków zabudowy – budowa domu mieszkalnego a ustaleniami nowego planu – przeznaczenie działki na cele oświatowe. Również określenie maksymalnego terminu zawieszenia postępowania nie może być ocenione jako naruszenie prawa, gdyż w tym czasie istnieje realna możliwość uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto przepisy ustawy pozostawiły tę kwestię ocenie organów administracyjnych, w oparciu o konkretny stan faktyczny. Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji przedmiotem oceny jest postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, a nie procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego zarzuty dotyczące procedury nie mogą być rozpatrywane w toku postępowania kasacyjnego. Z tych też względów Sąd na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.