I OSK 1394/11

Dnia 1 września 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Bujko po rozpoznaniu w dniu 1 września 2011 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 maja 2011 roku, sygn. akt III SA/Wr 23/11 o odrzuceniu skargi J.P. na czynność Starosty Oławskiego w przedmiocie umieszczenia znaku drogowego na drodze powiatowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 20 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę J.P. na czynność Starosty Oławskiego w przedmiocie umieszczenia znaku drogowego na drodze powiatowej. Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie skarga na czynność Starosty Oławskiego dotyczy wykonywania przez ten organ ustawowego obowiązku zarządzania ruchem na drogach publicznych, określonego w przepisie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.). W wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 10 ust. 12 cytowanej ustawy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r., Nr 177, poz. 1729), sprecyzowano rodzaje zadań polegających na zarządzaniu ruchem. Z treści cytowanych przepisów Sąd I instancji wywiódł, że działania związane z lokalizowaniem i usuwaniem znaków drogowych na drogach publicznych mają charakter czynności technicznych, podejmowanych w wykonaniu organizacji ruchu, zatwierdzonej przez organ zarządzający ruchem. Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym czynność polegająca na ustawieniu znaku drogowego nie może być zakwalifikowana jako czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Działania polegające na ustawianiu i usuwaniu znaków drogowych nie są bowiem realizowane w ramach indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, zaś jedynie czynność podejmowana w związku z rozpatrywaniem przez organ administracji publicznej sprawy indywidualnego podmiotu, dotycząca uprawnień lub obowiązków tego konkretnego podmiotu, wynikających z przepisów prawa, może zostać objęta skargą do sądu administracyjnego. Znak drogowy stanowi akt generalny, adresowany do nieskonkretyzowanego adresata. W związku z tym skarżący nie może powoływać się na naruszenie swojego indywidualnego uprawnienia lub interesu prawnego wskutek umieszczenia przedmiotowego znaku drogowego. Kwestia lokalizacji znaku drogowego nie narusza tak zwanego interesu prawnego, lecz jedynie może naruszać interes faktyczny strony skarżącej. Brak jest bowiem normy prawa administracyjnego publicznego, z której można byłoby wyprowadzić istnienie możliwości ochrony prawnej skarżącego w takim przypadku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania: a) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polegające na błędnym i nieuzasadnionym przyjęciu, że umieszczenie znaku drogowego nie stanowi "innego niż określony w pkt 1 – 3 aktu lub czynności z zakresu publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", a w konsekwencji uznanie, że czynność taka nie należy do właściwości sądu administracyjnego; b) art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że skarżący nie może powoływać się na naruszenie swojego interesu prawnego wskutek umieszczenia znaku drogowego, a w konsekwencji uznanie, że skarżący jest uprawniony do wniesienia skargi; c) art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a w konsekwencji uznanie, że zachodzi podstawa do odrzucenia skargi; d) art. 146 § 1 p.p.s.a. polegający na nieuzasadnionym uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi podstawa do zastosowania wymienionego przepisu, zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Rozstrzygnięcie wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy czynność umieszczenia znaku drogowego na drodze powiatowej przez starostę, jest inną niż decyzja lub postanowienie czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a w konsekwencji czy dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na tę czynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.? Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że czynności, o których mowa jest w cytowanym przepisie są trudne do skwalifikowania (por. por. J.P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2010, s. 29). Nie ma jednak wątpliwości, że muszą być to akty, które: 1. mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, bowiem podstawą zaskarżenia takich aktów są przepisy art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a.; 2. są podejmowane w sprawach indywidualnych, bowiem akty generalne zaskarżane mogą być na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 – 6 p.p.s.a.; 3. muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ taki charakter wyznacza zakres kontroli sądowoadministracyjnej; 4. dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły (choć niekoniecznie bezpośredni) związek między działaniem (zaniechaniem) organu a możliwością realizacji uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Oczywistym jest, że dla uznania, że dana czynność organu administracji publicznej mieści się w kategorii określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., konieczne jest by spełniała wszystkie cztery, wskazane wyżej warunku. Czynność umieszczenia znaku drogowego tych warunków nie spełnia. Przede wszystkim nie jest to akt podejmowany w sprawach indywidualnej, lecz akt generalny. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym przedmiot skargi na "inne akty lub czynności" mogą stanowić również akty o charakterze generalnym. Po pierwsze bowiem, akty o charakterze generalnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 – 6 p.p.s.a. Po drugie, sformułowanie "inne akty i czynności" stanowi wyraźne odniesienie do aktów wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 - decyzji administracyjnych i części wydawanych przez organy postanowień, a więc niewątpliwie aktów indywidualnych. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 stanowi rozwinięcie zakresu kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sąd administracyjny i obejmuje indywidualne akty, które nie mogą być wydane w formie decyzji bądź postanowienia, ale ich prawny charakter uzasadnia dopuszczalność skargi w tym przedmiocie. Wskazać również należy, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, odmiennego stanowiska nie zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 13 października 2003 r. sygn. akt OPS 4/03. Powołane w skardze kasacyjnej zdanie "z punktu widzenia klasyfikacji prawnych form działania administracji znak drogowy jest aktem mającym charakter generalno-konkretny", nie stanowiło konkluzji przedmiotowej uchwały, lecz zostało powołane w treści stanu faktycznego sprawy i stanowiło wyraz wątpliwości prezentowanych przez skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zainicjował podjęcie uchwały. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że czynność umieszczenia znaku drogowego nie jest jedną z czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji nieuzasadnionym okazał się zarzut naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji, jak również zarzuty naruszenia pozostałych, wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako że zarzuty te zostały oparte na tożsamej argumentacji. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.