II GSK 49/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janusz Zajda po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.G. Spółka z o.o. w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 1 września 2011 r.; sygn. akt II SA/Po 751/11 w sprawie ze skargi M.G. Spółka z o.o. w K. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] maja 2011 r.; nr [...] w przedmiocie wyrejestrowania automatów do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru Automatów do Gier postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 1 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. odrzucił skargę M. G. Sp. z o.o. w K. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w P. z [...] maja 2011 r. w przedmiocie wyrejestrowania automatów do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru Automatów do Gier. Pismem z [...] maja 2011 r. Naczelnik Urzędu Celnego w P. zawiadomił Spółkę, iż z dniem [...] czerwca 2010 r. z mocy prawa utraciła ważność rejestracja automatu do gier o niskich wygranych, zarejestrowanego pod numerem [...] i posiadającego numer fabryczny [...]. W związku z tym organ wyjaśnił, iż zgodnie z § 10 ust 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz.U. Nr 102, poz. 946 ze zm.; dalej: rozporządzenie MF) poświadczenie rejestracji traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1, 1a i 1b ustawy z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Stwierdził, że ponieważ zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, w oparciu o które dokonano rejestracji wskazanego automatu do gier utraciło ważność, tym samym z mocy prawa utraciło ważność poświadczenie rejestracji wskazanego automatu do gier. Jednocześnie Naczelnik Urzędu Celnego w P. poinformował, że w tej sytuacji dokonał wyrejestrowania automatu do gier w systemie KRAG. W związku z powyższym M. G. Sp. z o.o. w K. wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. skargę na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w P. z [...] maja 2011 r., w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, wygaśnięcia poświadczenia rejestracji oraz wykreślenia wymienionych w treści pisma automatów z systemu KRAG. Spółka podniosła, iż opisana w treści pisma czynność mieści się w kategorii tych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: ppsa), bowiem ma charakter władczy, została dokonana w sprawie indywidualnej, ma charakter publicznoprawny oraz dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa. Organ bowiem przesądził, iż utraciło ważność określone zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz utraciło ważność określone konkretne poświadczenie rejestracji określonych automatów do gier o niskich wygranych. Spółka podniosła, że zaskarżona czynność nie może być traktowana jako czynność faktyczna będąca prostą implementacją określonych uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. postanowieniem z 1 września 2011 r. odrzucił skargę M. G. Sp. z o.o. w K. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w P., w przedmiocie wyrejestrowania automatów do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru Automatów do Gier uzasadniając, że sprawa, której dotyczy skarga, nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w przepisach art. 3 i 4 ppsa. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia Spółka zarzuciła Sądowi pierwszej instancji: 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa), to jest art. 3 § 2 pkt 4 ppsa poprzez odrzucenie skargi: a) wskutek błędnego uznania, że sprawa, której skarga dotyczy nie mieści się we właściwości rzeczowej sądów administracyjnych określonej w art. 3 i 4 ppsa, b) wskutek błędnego uznania, że zaskarżona przez stronę czynność organu miała wyłącznie charakter informacji, c) wskutek błędnego uznania, że zaskarżona przez stronę czynność organu nie dotyczy żadnych obowiązków oraz uprawnień wynikających z przepisów prawa po stronie jej adresata, d) wskutek błędnego uznania, że po to, aby można było uznać, że zaskarżona czynność podlega kontroli sądowoadministracyjnej musi mieć ona charakter władczy, e) wskutek nieuwzględnienia, że dokonana przez organ czynność wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zmierzającego w szczególności do ustalenia oraz zweryfikowania stanu faktycznego sprawy. 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa), a mianowicie przepisu art. 160 w zw. z art. 166 w zw. z art. 138 w zw. z art. 141 § 4 ustawy ppsa poprzez nieprecyzyjne określenie w sentencji przedmiotu zaskarżenia, w szczególności zawężenie jego zakresu w kontekście twierdzeń przedstawionych w skardze oraz poprzez niewyjaśnienie, dlaczego pomimo konieczności prowadzenia przez organ postępowania oraz dokonania ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał zaskarżonej czynności za podlegającą kontroli w ramach art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Naczelnik Urzędu Celnego w P. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli instancyjnej, jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. o odrzuceniu skargi na "czynność" Naczelnika Urzędu Celnego w P. W ocenie Sądu pierwszej instancji kwestia utraty ważności poświadczenia rejestracji automatu do gier jak i wyrejestrowanie automatu (oba te elementy "czynności" były przedmiotem skargi, a następnie rozważań Sądu pierwszej instancji) nie stanowią czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. W sprawie występują dwa różne, aczkolwiek pozostające ze sobą w związku elementy prawne: utrata ważności poświadczenia rejestracji automatu do gier i wyrejestrowanie automatu do gier z Krajowego Rejestru Automatu do Gier (KRAG). Odnosząc się do pierwszego problemu wskazać należy, że problem dopuszczalności skargi na "pismo informujące" o utracie ważności poświadczenia rejestracji automatu do gier był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniach z 29 listopada 2011 r. (II GSK 1677/11) i 21 grudnia 2011 r. (II GSK 1752/11) NSA wyraził pogląd, że stwierdzenie utraty ważności poświadczenia rejestracji automatu następuje w formie decyzji administracyjnej. Z uzasadnień powołanych postanowień wynika, iż przyjęcie tego poglądu było wynikiem analizy znaczenia prawnego zarówno rejestracji automatu do gier na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 3 czerwca 2003 r., jak i wydania "poświadczenia rejestracji" w rozumieniu § 10 ust. 1-3 wskazanego aktu wykonawczego, a także wykładni instytucji utraty ważności "poświadczenia rejestracji" (§ 10 ust. 4) w porównaniu z instytucją cofnięcia rejestracji automatu (§ 14 ust. 5). Omawiając przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych, mającej i w tej sprawie zastosowanie, składy orzekające w powołanych postanowieniach wywodziły, że z jej art. 36 ust. 1, art. 15 b/ ust. 4 i 4 a/ oraz art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 1 wynika, że eksploatować automaty do gier mogą tylko podmioty posiadające stosowne zezwolenie, ale w zezwoleniu tym nie są określone konkretne automaty, które będą używane przy korzystaniu z zezwolenia. Podmioty mające zezwolenie mogą eksploatować tylko te automaty, które zostały dopuszczone do eksploatacji przez właściwego naczelnika urzędu celnego, a właściwy organ dopuszcza do eksploatacji tylko te automaty, które mają właściwą opinię upoważnionej jednostki badającej. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 21 grudnia 2011 r. (II GSK 1752/11) wywodził, że zgodnie z § 8 i 8a rozporządzenia MF z 3 czerwca 2003 r. punktem wyjścia do dopuszczenia do eksploatacji automatu do gier o niskich wygranych jest uzyskanie opinii technicznej o automacie, wydanej przez upoważnioną przez Ministra Finansów jednostkę badającą. W ramach badania i oceny cech technicznych urządzenia jednostka sprawdza także, czy na automacie jest umieszczona informacja o zezwoleniu na prowadzenie gier, o którym mowa w art. 24 ust. 1b ustawy z 29 lipca 1992 r. Należy, zatem wnioskować, iż pozytywną opinię dostanie tylko taki automat, który oprócz innych cech technicznych jest zaopatrzony w informację, że będzie eksploatowany w ramach konkretnego i ważnego zezwolenia. Następnie podmiot posiadający pozytywną opinię o automacie i zezwolenie na prowadzenie gier składa wniosek o dokonanie rejestracji automatu, dołączając do niego opinię techniczną i kopię zezwolenia. Zgodnie z § 7 i § 9 ust. 1 rozporządzenia MF naczelnik urzędu celnego dokonuje rejestracji automatu. Sama rejestracja, a więc wprowadzenie automatu do stosownego rejestru KRAG, jest tylko czynnością techniczną i strona nie jest powiadamiana o jej dokonaniu. Prawnym rezultatem tej czynności technicznej jest wydanie przez naczelnika urzędu celnego dokumentu "poświadczenie rejestracji" poprzez dokonanie potwierdzenia rejestracji na wniosku. "Poświadczenie rejestracji" zawiera dane konkretnego automatu, numer rejestracji oraz datę ważności (§ 10 ust. 1, 2 i 3). Wystawienie tego dokumentu ma istotne znaczenie prawne, bowiem zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia MF "poświadczenie rejestracji" stwierdza uprawnienie określonego podmiotu do wprowadzenia do eksploatacji i użytkowania wymienionego w nim automatu przez okres 6 lat. Podmiot posiadający zezwolenie na działalność w zakresie gier i posiadający automat spełniający wymagania techniczne ma prawo eksploatować ten automat dopiero wówczas, gdy uzyska "poświadczenia rejestracji" wystawione przez uprawniony organ administracji publicznej. Bez "poświadczenia rejestracji" konkretnego automatu wnioskodawca, choćby miał zezwolenie i posiadał automat spełniający wymagania techniczne, nie posiada uprawnienia do jego eksploatacji. Zatem omawiany dokument potwierdzając dokonanie rejestracji (po spełnieniu wymogów przez wnioskodawcę i automat) stanowi w istocie o uprawnieniu wnioskodawcy do eksploatacji automatu. Oceniając naturę prawną samego "poświadczenia rejestracji" należy uznać, że ma ono charakter decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym (potwierdzającym) posiadanie uprawnienia do eksploatacji automatu. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela zarówno pogląd prawny jak i argumentację prawną zawartą w obydwu przywołanych orzeczeniach. Zauważa ponadto, że skoro "poświadczenie rejestracji" jest decyzją administracyjną, to taką samą formę prawną powinna przybrać "utrata ważności poświadczenia rejestracji". Z przepisu § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MF, zgodnie z którym poświadczenie rejestracji traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1b ustawy w związku z § 10 ust. 2 powoływanego rozporządzenia, wynika bowiem, że utrata ważności "poświadczenia rejestracji" to utrata uprawnień określonego podmiotu do eksploatacji i użytkowania automatu do gier, którego ono dotyczyło, przyznanych decyzją administracyjną. Z przepisu § 10 ust. 4 rozporządzenia MF wynika, że poświadczenie rejestracji może stracić ważność także przed upływem okresu, na jaki zostało wydane, w okolicznościach określonych w powołanym przepisie. Wymienione w § 10 ust. 4 rozporządzenia MF okoliczności mogą być sporne, co dodatkowo wzmacnia pogląd, że okoliczności te muszą być ustalone w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ właściwy do wydania "poświadczenia rejestracji", a stwierdzenie ich skutku w postaci utraty ważności "poświadczenia rejestracji" musi także przyjąć charakter decyzji administracyjnej. Decyzja ta stanowi w istocie jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o utracie posiadanego dotychczas uprawnienia do eksploatacji automatu. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się także z tą argumentacją składów poprzednio rozstrzygających ten problem prawny, że prawodawca nie jest konsekwentny w stosowanej w rozporządzeniu terminologii. Zgodnie bowiem z § 10 ust. 4 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia MF "poświadczenie rejestracji" traci ważność także w sytuacji określonej w § 14 ust. 5 - cofnięcie rejestracji po stwierdzeniu niezgodności stanu automatu z warunkami rejestracji. W omawianej sytuacji wadliwy automat zostaje usunięty z systemu KRAG, a w praktyce organów "cofnięcie poświadczenia rejestracji" przybiera w tym przypadku formę decyzji administracyjnej. Nie ma racjonalnych podstaw aby uznać, że utrata ważności poświadczenia skutkująca utratą uprawnienia do eksploatacji automatu następowała w formie decyzji tylko w razie utraty ważności poświadczenia w przypadku cofnięcia rejestracji. Zgodnie z § 10 ust. 5 rozporządzenia MF uprawniony, którego "poświadczenie rejestracji" utraciło ważność, zwraca je naczelnikowi urzędu celnego. W świetle powyższego uznać należy, że zarówno wtedy, kiedy wnioskodawca utracił uprawnienie do prowadzenia działalności (zezwolenie wygasło), jak i wtedy, kiedy automat utracił właściwe cechy techniczne, organ powinien stwierdzić utratę ważności "poświadczenia rejestracji" i zobowiązać do jego zwrotu. Właściwą formą działania organu jest decyzja administracyjna, bowiem chodzi w istocie o stwierdzenie utraty uprawnienia, które to uprawnienie wiązało się z posiadaniem ważnego "poświadczenia rejestracji" automatu. Podsumowując ten wątek rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżone do Sądu pierwszej instancji "pismo" Naczelnika Urzędu Celnego w P. to decyzja administracyjna stwierdzająca utratę ważności poświadczenia rejestracji. Zaskarżając to "pismo" skarżąca wskazała, że dotyczy ono dwóch odrębnych czynności (aktów). Sąd pierwszej instancji do tego problemu odniósł się w sposób bardzo ogólny, nie wskazując, czy pismo z [...] maja 2011 r. uznać należy za stwierdzenie utraty ważności poświadczenia rejestracji, czy czynność wyrejestrowania automatu z KRAG. Przesądzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji jest decyzja administracyjna ma ten skutek, że wyrejestrowanie automatu z KRAG, o którym w niej mowa, jest jednym z elementów tej decyzji, który powinien podlegać ocenie przy ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organ odwoławczy. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do tego, czy pismo z [...] maja 2011 r. uznać należy za stwierdzenie utraty ważności poświadczenia rejestracji, czy za czynność wyrejestrowania automatu z KRAG, a także nieprawidłowo uznał, że stwierdzenie utraty ważności poświadczenia rejestracji automatu nie następuje w formie decyzji administracyjnej, w związku z czym skarga nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Z tych właśnie względów orzeczenie Sądu pierwszej instancji należy uznać za nieprawidłowe. Mając na uwadze przedstawione okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa uchylił zaskarżone postanowienie.