II GSK 708/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 17 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. Spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1752/11 w sprawie ze skargi I. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1752/11 oddalił skargę I. Sp. z o.o. (dalej: skarżąca Spółka, [...]) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: SKO, organ odwoławczy) z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia podmiotu z rejestru agencji zatrudnienia. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r. I. Sp. z o.o. w W. wystąpiła do Marszałka Województwa [...] (dalej: organ I instancji) o wpis do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. Marszałek Województwa [...] zawiadomił stronę o dokonaniu wpisu do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia. W dniu [...] kwietnia 2010 r. Zastępca Okręgowego Inspektora Pracy ds. Nadzoru w W. poinformował Marszałka Województwa [...], iż w wyniku przeprowadzonej kontroli w dniach [...] lutego 2010 r., [...] marca 2010 r., [...] marca 2010 r. oraz [...] marca 2010 r. w I. Sp. z o.o. w W. stwierdzono, że kontrolowany podmiot prowadził od dnia [...] czerwca 2004 r. do dnia zakończenia kontroli w dniu [...] marca 2010 r. działalności w zakresie pośrednictwa pracy i doradztwa personalnego bez wymaganego wpisu do rejestru agencji zatrudnienia. Zawiadomieniem z dnia [...] września 2010 r. Marszałek Województwa [...] zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykreślenia podmiotu I. Sp. z o.o. w W. z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, w związku z wyrokiem Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] czerwca 2010 r. sygn. akt III W 597/10, uznającym Panią E. B. winną popełnienia wykroczenia z art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69. poz. 415 ze zm., dalej: ustawa o promocji zatrudnienia). Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Marszałek Województwa [...] orzekł o wykreśleniu podmiotu I. Sp. z o.o. w W. z rejestru agencji zatrudnienia z powodu naruszenia przez podmiot warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, stwierdzonego na podstawie kontroli przeprowadzonej przez Państwową Inspekcję Pracy Okręgowy Inspektorat Pracy w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania skarżącej Spółki, decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w myśl art. 18 m pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku naruszenia przez podmiot warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 2 i 3, art. 19b-19d oraz art. 85 ust. 2-5 tejże ustawy. Zgodnie zaś z art. 19 pkt 2 powołanej ustawy podmiot zamierzający wykonywać usługi lub świadczący usługi, o których mowa w art. 18 ust. 1, powinien spełniać warunek niekaralności za przestępstwa lub wykroczenia, o których mowa w art. 121-121b ustawy. Stosownie do art. 121 ust. 1 ustawy kto bez wymaganego wpisu do rejestru agencji zatrudnienia prowadzi agencję zatrudnienia, podlega karze grzywny nie niższej niż 3.000 zł. W niniejszej sprawie poza sporem pozostawało, iż Pani E. B., jako członek I. Sp. z o.o. w W., została uznana prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego dla W. z dnia 26 czerwca 2010 r. sygn. akt III W 597/10, za winną popełnienia wykroczenia z art. 121 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia. Konkludując organ odwoławczy wskazał, że wbrew stanowisku odwołującej się Spółki Pani E. B. została odwołana ze stanowiska członka zarządu Spółki, z uwagi na ukaranie za wykroczenie, o którym mowa w art. 121 ustawy o promocji zatrudnienia zatem czyn karalny osoby fizycznej pozostaje w związku z jej działaniem w charakterze organu osoby prawnej, to osobie prawnej można przypisać naruszenie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia. Tym samym prawidłowo organ I instancji stwierdził, że w sprawie wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 18 m pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia. I. Sp. z o. o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie wykreślenia skarżącej z rejestru agencji zatrudnienia. Sąd I instancji oddalając skargę wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 18m pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowiący, że marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku naruszenia przez podmiot warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 2 i 3, art. 19b – 19d oraz art. 85 ust. 2 – 5. Przepis art. 19 ww. ustawy stanowi natomiast, że podmiot zamierzający wykonywać usługi lub świadczący usługi, o których mowa w art. 18 ust. 1, powinien spełniać następujące warunki: 1) nie posiadać zaległości z tytułu podatków, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, o ile był obowiązany do ich opłacania; 2) być niekaranym za przestępstwa lub wykroczenia, o których mowa w art. 121 – 121b; 3) być podmiotem, w stosunku do którego nie została otwarta likwidacja lub nie ogłoszono jego upadłości. Nie było kwestionowane, że (były) członek zarządu skarżącego E. B. została skazana prawomocnym wyrokiem karnym, wydanym w dniu 26 czerwca 2010 r. w sprawie o sygn. akt III W 597/10 przez Sąd Rejonowy dla W. w W. Obwiniona została za to, że jako członek zarządu I. Sp. z o. o. z siedzibą w W. w okresie od [...] czerwca 2004 r. do [...] marca 2010 r. prowadziła działalność w zakresie pośrednictwa pracy i doradztwa personalnego bez wymaganego wpisu do rejestru agencji zatrudnienia tj. o wykroczenie z art. 121 ust.1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W pkt 1 sentencji tego wyroku E. B. została uznana za winną popełnienia zarzucanego jej czynu i skazana na karę grzywny w wysokości 3.000 zł. Jak trafnie uznały organu obu instancji okoliczność ta stanowiła uzasadnioną podstawę wykreślenia skarżącej Spółki z rejestru agencji zatrudnienia. Skarżący kwestionuje jednak odpowiedzialność spółki za czyny członków jej zarządu. W ocenie Sądu organy zważyły, że podmiot świadczący usługi w zakresie promocji zatrudnienia powinien być niekaranym za przestępstwa lub wykroczenia, o których mowa w art. 121 ustawy. Bezzasadne były argumenty, że spółka nie może odpowiadać za czyny członków swego zarządu, skoro E. B. została obwiniona właśnie za to, że jako członek zarządu Spółki w okresie od [...] czerwca 2004 r. do [...] marca 2010 r., prowadziła działalność w zakresie pośrednictwa pracy i doradztwa personalnego bez wymaganego wpisu do rejestru agencji zatrudnienia. Czyn E. B. musiał więc wywoływać bezpośredni skutek dla sytuacji prawnej spółki, gdyż to właśnie Spółka w istocie w okresie od [...] czerwca 2004 r. do [...] marca 2010 r., czyli prawie 6 lat, prowadziła działalność w zakresie pośrednictwa pracy i doradztwa personalnego bez zezwolenia. Czyn ten został potwierdzony wyrokiem, w którym obwinioną była członek zarządu spółki. Powołanie się przez organy na konieczność wykreślenia z rejestru spółki na podstawie art. 121 ustawy było naturalną konsekwencją skazania członka zarządu za sprzeczne z prawem działanie Spółki. Rekapitulując powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że kodeks karny nie zna odpowiedzialności osób prawnych, a jedynie odpowiedzialność osób fizycznych. Stwierdzenie braku odpowiedzialności spółki za czyny członków jej zarządu, polegające na prowadzeniu zadań spółki tj. działalność w zakresie pośrednictwa pracy i doradztwa personalnego bez zezwolenia prowadziłby do akceptacji naruszenia prawa, dokonywanego przecież przez skarżącą spółkę przez 6 lat prowadzenia działalności bez zezwolenia. Hipotetycznie rzecz ujmując, spółka mogłaby w nieskończoność bez zezwolenia prowadzić działalność w zakresie pośrednictwa pracy i doradztwa personalnego, a każdorazowe skazanie jej członka zarządu za tego rodzaju czyny powodowałoby tylko odwołanie skazanego członka zarządu i powołanie nowego członka zarządu, aż do czasu skazania i jego za dalsze prowadzenie działalności spółki bez zezwolenia. W ten sposób spółka nigdy nie poniosłaby odpowiedzialności za własne, sprzeczne z prawem działanie. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1752/11 złożyła I. Sp. z o.o. wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, a to art. 18 m pkt 5 w zw. z art. 19 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że ukaranie członka zarządu Spółki za wykroczenie, o którym mowa w art. 121 ust. 1 ustawy, należy traktować w świetle tych przepisów jako ukaranie Spółki, a zatem przyjęcie, że prawidłowe było wykreślenie skarżącej z rejestru agencji zatrudnienia z powodu niespełnienia warunku niekaralności, o którym mowa w art. 19 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu . Przystąpienie do merytorycznej oceny przedmiotowego środka odwoławczego było możliwe wobec tego, iż spełniał on wymagania formalne określone w art. 175 § 1 p.p.s.a., art. 176 p.p.s.a. i art. 177 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Wedle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta jedynie na podstawie wskazanych w art. 17 pkt.1 p.p.s.a. naruszenia prawa materialnego – art. 18 m pkt 5 w zw. z art. 19 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że ukaranie członka I. za wykroczenie, o którym mowa w art.121 ust.1 tej ustawy, należy traktować jako ukaranie I., a zatem przyjęcie, że prawidłowe było przyjęcie I. z rejestru agencji zatrudnienia z powodu niespełnienia warunku niekaralności o którym mowa w art. 19 pkt 2 omawianego aktu prawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pomimo wskazania przez kasatora, iż chodzi o naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, należy przyjąć na podstawie całokształtu wywodów zawartych w rozpatrywanym środku odwoławczym, że podważana jest w istocie również wykładnia powołanych przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. przeprowadzona w zaskarżonym wyroku. Zgodnie z art. 18m pkt 5 konkretnego aktu prawnego marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji podmiot wpisany do rejestru, w przypadku naruszenia przez podmiot warunków prowadzenia agencji zatrudnienia, określonych w art. 19 pkt 2 i 3, w art. 19b - 19d oraz w art. 85 ust. 2 i 3. Z kolei w świetle art.19 pkt 2 podmiot zamierzający wykonywać usługi lub świadczący usługi, o których mowa w art. 18 ust. 1, powinien spełniać warunek dotyczący bycia niekaranym za przestępstwa lub wykroczenia o których mowa w art. 121. Z niespornych ustaleń przyjętych w niniejszej sprawie wynika, że E. B. wyrokiem Sądu Rejonowego dla P. w W. sygn. akt IIIW 597/10 została uznana winną popełnienia zarzucanego jej czynu z art. 121 ust.1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy tj. tego że, jako członek zarządu I. Sp. z o.o. w okresie od [...] czerwca 2004r. do dnia [...] marca 2010 r. (dzień sporządzenia protokołu przesłuchania ww.) prowadziła działalność w zakresie pośrednictwa pracy i doradztwa personalnego bez wymaganego wpisu do rejestru agencji zatrudnienia. Istota sporu w postępowaniu w konkretnej sprawie sprowadza się do oceny w zakresie możliwości dokonania wykreślenia osoby prawnej prowadzącej agencje zatrudnienia z rejestru prowadzonego przez marszałka województwa, w sytuacji gdy ukarany został członek jej zarządu. Zgodzić się należy, iż sformułowanie zawarte w art. 19 pkt.2 omawianej ustawy z 20 kwietnia 2004 r. "być niekaranym" dalekie jest od doskonałości legislacyjnej i jego literalne odczytanie wskazuje, że wykreślenie z rejestru z powodu niespełnienia warunku określonego w tym przepisie, dotyczy tylko osób fizycznych prowadzących agencje zatrudnienia. Takie stanowisko prezentowane przez skargę kasacyjną należy jednak odrzucić. Wskazać trzeba, iż w sytuacji kiedy przeprowadzenie wykładni gramatycznej prowadzi do rezultatów, które nie dają się pogodzić z konstrukcją tzw. racjonalnego ustawodawcy należy sięgać do innych metod wykładni. Nie ulega wątpliwości, że celem analizowanych przepisów powołanych jako podstawa zaskarżonej decyzji było zapewnienie bezpieczeństwa na rynku pracy, w tym w zakresie pośrednictwa pracy. Uwzględniając wskazany cel, oraz fakt dopuszczenia przez ustawodawcę prowadzenia agencji zatrudnienia zarówno przez osoby fizyczne jak i prawne, podzielić trzeba stanowisko Sądu I Instancji przyjmujące, iż również ukaranie członka władz osoby prawnej uprawnionego do jej reprezentowania stanowi naruszenie warunku prowadzenia agencji zatrudnienia co do "bycia niekaranym". Zwrócić przy tym należy uwagę na możliwość skazania na podstawie przepisu karnego jedynie osób fizycznych. E. B. została skazana jednak z uwagi na działalność prowadzoną, jako członek zarządu I. a nie działalność prowadzoną przez nią jako osoba fizyczna. Ponadto, ze znajdującego się w aktach odpisu KRS-u z dnia 18 stycznia 2010 r. wynika, że spółkę mógł reprezentować każdy członek zarządu samodzielnie lub członek zarządu działający łącznie z prokurentem. W myśl art. 38 k.c. osoba prawna działa zaś przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i opartym na niej statucie. Sąd I Instancji słusznie podkreślił, iż prawo karne nie zna odpowiedzialności osób prawnych, a jedynie odpowiedzialność osób fizycznych. Z tego względu sformułowanie "być niekaranym" jest oczywiście niefortunne, ale nie oznacza ono możliwości wyprowadzenia wniosku jak przedstawił kasator tj. że ustawodawca uprzywilejował podmioty prowadzące agencję zatrudnienia w innej formie niż indywidualna działalność gospodarcza osoby fizycznej. Taki wniosek ocenić należy jako nielogiczny i sprzeczny z podniesionymi już celami omawianej regulacji. Wbrew skardze kasacyjnej konieczność wykreślenia osoby prawnej z rejestru agencji zatrudnienia w sytuacji ukarania członka zarządu uprawnionego do jej reprezentowania za wykroczenie określone w art. 121 ustawy z 20 kwietnia 2004r. zachodzi bez potrzeby uprzedniej interwencji ustawodawcy. Wystarczającym jest bowiem wyprowadzenie takiego wniosku w drodze wykładni. Skoro bowiem sama spółka nie może zostać ukarana za wykroczenie określone w art. 121, zaś członek zarządu Spółki została skazana za prowadzenie na rzecz Spółki i w jej imieniu działalności bez wymaganego wpisu, a więc popełniła owo wykroczenie, należy przyjąć że spełniona została przesłanka wykreślenia Spółki z rejestru na podstawie art. 18m pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia. W przeciwnym razie przepis ten byłby przepisem martwym w odniesieniu do podmiotów zbiorowych, co nie odpowiada oczywistym intencjom ustawodawcy. Nie można zgodzić się ze skargą kasacyjną, iż przeciwny wniosek wynika z faktu istnienia powołanych w niej regulacji zawartych w ustawie prawo zamówień publicznych, w ustawie o grach hazardowych i ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a także o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary. Zarówno wykładnia metodą a contrario, jak i rozumowanie per analogiam nie mogą prowadzić do wypaczenia ratio legis interpretowanych w ten sposób norm prawnych. Niewątpliwie celem omawianej regulacji – co już zostało podkreślone – było zapewnienie bezpieczeństwa na rynku pracy, w tym w zakresie pośrednictwa pracy i wyeliminowanie z rynku podmiotów, które tego bezpieczeństwa nie zapewniają. Na wykładnię art. 18m pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia nie może mieć więc wpływu fakt, że w niektórych ustawach, dotyczących innych dziedzin obrotu gospodarczego, ustawodawca użył bardziej precyzyjnych sformułowań. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.