I OSK 376/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 1 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 697/10 w sprawie ze skargi W. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz postanowienie nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2010 r., 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz W. S. kwotę 420 (czterysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 września 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 697/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. zwolnił asp. szt. W. S. ze służby w Policji z dniem [...] października 2009 r. W dniu [...] września 2009 roku Naczelnik Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji (dalej jako KWP) w Lublinie wydał zaświadczenie potwierdzające, że W. S.: - od dnia 16 maja 1999 r. do dnia 15 maja 2000 r. pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 0% - na podstawie § 3 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. nr 86, poz. 734, zwane dalej jako rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r.); - od dnia 16 maja 2000 r. do dnia 15 maja 2001 r. pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 1 % - na podstawie § 3 ust. 5 ww. rozporządzenia; - od dnia 16 maja 2001 r. do dnia 30 czerwca 2002 r. pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 1 % - na podstawie § 3 ust. 5 ww. rozporządzenia; - od dnia 1 lipca 2002 r. do dnia 14 lutego 2003 r. pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 2 % - na podstawie § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia; - od dnia 15 lutego 2003 r. do dnia 6 października 2009 r. pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 2% - na podstawie § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2009 r. W. S. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie o wydanie zaświadczenia o uznaniu okresu pracy w Policji od listopada 1997 r. do dnia 1 lipca 2002 r. jako pracy w zwalczaniu terroryzmu. W dniu [...] listopada 2009 r. Zastępca Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia KWP w Lublinie wydał zaświadczenie potwierdzające, że W. S.: - od dnia 16 maja 1999 r. do dnia 28 grudnia 2000 r. pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 1 % - na podstawie § 3 ust. 5 ww. rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r.; - od dnia 29 grudnia 2000 r. do dnia 14 lutego 2003 r. pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 2 % - na podstawie § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia; - od dnia 15 lutego 2003 r. do dnia 6 października 2009 r. pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 2 % - na podstawie § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2009 r. W. S. ponownie zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o uznaniu pracy w Policji od listopada 1997 r. do 29 grudnia 2000 r., jako pracy w zwalczaniu terroryzmu. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że podczas jego pracy od listopada 1997 r. został przeniesiony do Samodzielnej Sekcji Specjalnej KWP w Lublinie, w trakcie pracy nabył uprawnienia pirotechnika. W okresie tym wykonywał czynności związane z lokalizowaniem, rozpoznawaniem, transportem, niszczeniem materiałów wybuchowych. Rozkazem personalnym z dnia [...] maja 1999 r. zwolniono go z zajmowanego stanowiska i mianowano na stanowisko dowódcy drużyny Zespołu Minersko-Pirotechnicznego Oddziału Prewencji Policji w Lublinie. Poprzednie obowiązki, jakie wykonywał podczas służby, jak i po otrzymaniu rozkazu z dnia [...] maja 1999 r. niczym się nie różniły, wykonywał te same czynności. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. - wydanym na podstawie art. 217 § 1 i 2, art. 218 § 2, art. 35 § 3 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (tj. – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., powoływanej dalej, jako k.p.a.), § 14 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz.U. nr 239, poz. 2404, dalej, jako rozporządzenie MSWiA z dnia 18 października 2004 r.), a także § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie odmówił W. S. wydania zaświadczenia o treści, że pełniąc służbę w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Lublinie w okresie od listopada 1997 r. do 29 grudnia 2000 r. pełnił ją w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio przy zwalczaniu fizycznym terroryzmu. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że w dniu [...] maja 1999 r. W. S. złożył w Centrum Szkolenia Policji w Legionowie egzamin kończący przeszkolenie na kursie doskonalącym minerów-pirotechników z PAT oraz orzeczeniem nr [...] WKL MSWiA w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2000 r. został uznany za zdolnego do służby w pododdziałach antyterrorystycznych i specjalnych Policji. W dokumentacji sporządzonej wobec W. S. w okresie od listopada 1997r. do 29 grudnia 2000 r. brak jest zapisów o przydzielaniu mu do realizacji zadań służbowych, które określa się mianem "fizyczne zwalczanie terroryzmu". Ponadto, z regulaminów organizacyjnych Oddziału Prewencji Policji w Lublinie oraz KWP w Lublinie wynika, że na stanowiskach zajmowanych przez W. S. w latach 1997-2000 przewidziane były do realizacji zadania z zakresu rozpoznania, neutralizacji, transportowania i niszczenia materiałów wybuchowych, w celu ochrony bezpieczeństwa obywateli oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z obowiązków funkcjonariuszy Wydziału Prewencji KWP w Lublinie wynika, że grupa ta powołana była min. do podejmowania działań w stosunku do niebezpiecznych przestępców wymagających specjalistycznego przygotowania oraz specjalistycznego sprzętu, jednakże z zakresu działania nie wynika, iż jej celem było zapobieganie i zwalczanie nasilających się ataków terrorystycznych. W zażaleniu na powyższe postanowienie W. S. zarzucił obrazę art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. nr 53, poz. 214 ze zm., dalej, jako ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym) w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (....) - polegającej na bezzasadnym przyjęciu, że nie wykonywał on w trakcie służby czynności związanych ze zwalczaniem terroryzmu, gdy w rzeczywistości już z samego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że wymienione tam czynności zmierzały do zwalczania terroryzmu. Wniósł w związku z tym o uchylenie zaskarżonego postanowienia i uznanie wskazanego okresu służby jako służby w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a ponadto o uznanie, że w okresie od 3 kwietnia 1994 r. również pełnił służbę w zwalczaniu fizycznym terroryzmu. W uzasadnieniu zażalenia skarżący podniósł, że grupa funkcjonariuszy Wydziału Prewencji KWP w Lublinie powołana była m.in. do podejmowania działań w stosunku do niebezpiecznych przestępców, z których charakteru wynika, że były to działania zmierzające do zwalczania terroryzmu. Wskazał także, iż czynności te wykonywał w okresie od 1994 r., zatem ubieganie się o podwyższenie świadczenia emerytalnego za okres wcześniejszy niż we wniosku jest zasadne i konieczne. Komendant Główny Policji rozpoznając powyższe zażalenie postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu postanowienia, dokonując analizy normy prawnej zawartej w § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., organ odwoławczy wskazał, iż do uznania, że zachodzą warunki, o jakich mowa w tym przepisie koniecznym jest łączne spełnienie obydwu wymienionych w nim przesłanek. Za służbę pełnioną bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu rozumie się natomiast służbę w jednostce lub komórce antyterrorystycznej, co jest zgodne z § 36 zarządzenia nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP z dnia 15 października 2007 r. dalej, jako zarządzenie KGP), w świetle którego do zakresu działania samodzielnego pododdziału antyterrorystycznego Policji należy w szczególności: fizyczne zwalczanie terroryzmu poprzez prowadzenie działań rozpoznawczych oraz bojowych przy użyciu taktyki antyterrorystycznej, zmierzających do likwidowania zamachów terrorystycznych, a także przeciwdziałanie zdarzeniom o takim charakterze (...). W praktyce niemożliwe jest zatem, aby fizyczne zwalczanie terroryzmu poprzez prowadzenie działań rozpoznawczych oraz bojowych przy użyciu taktyki antyterrorystycznej wykonywali funkcjonariusze innych jednostek lub komórek organizacyjnych Policji. Organ II instancji wskazał, że z danych pozostających w dyspozycji organu wynika, że datą nabycia przez skarżącego uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji był rok 1999. W ocenie organu II instancji Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie słusznie odmówił zainteresowanemu wydania zaświadczenia począwszy od roku 1997. Ponadto, do uznania, że wymieniony pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 2 % jej wymiaru, koniecznym jest również ziszczenie się warunku przewidzianego w § 2 pkt 2 lit. b cyt. rozporządzenia, a zatem branie udziału, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji lub Straży Granicznej lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji lub Komendanta Głównego Straży Granicznej. Skoro zaś, zgodnie z § 1 ust. 2 decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2000 r. w sprawie utworzenia oddziałów prewencji Policji i samodzielnych pododdziałów prewencji Policji, w strukturze Oddziału Prewencji Policji w Lublinie utworzono antyterrorystyczny zespół minersko-pirotechniczny, a decyzja ta weszła w życie z dniem [...] grudnia 2000 r., to uznać należy, że dzień [...] grudnia 2000 r. jest momentem rozpoczęcia pełnienia służby przez W. S. w komórce antyterrorystycznej, a zatem również zwalczania fizycznego terroryzmu. Organ II instancji nadmienił, że W. S. został mianowany na stanowisko w komórce zawierającej nazwę "antyterrorystyczny" dopiero z dniem 1 lipca 2002 r. (asystent Antyterrorystycznego Zespołu Minersko-Pirotechnicznego). Organ II instancji podkreślił ponadto, że ustawodawca w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. odróżnił służbę pełnioną bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu od służby pełnionej bezpośrednio w charakterze sapera, z zatem nie każde czynności wykonywane w charakterze minera-pirotechnika są równoznaczne ze zwalczaniem fizycznym terroryzmu. Odnosząc się natomiast do zawartego w zażaleniu wniosku o rozszerzenie zakresu temporalnego żądania (o okres od dnia 3 kwietnia 1994 r.) organ wskazał, iż zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Skoro zatem w swoim wniosku o wydanie zaświadczenia W. S. nie żądał uwzględnienia okresu służby od dnia 3 kwietnia 1994 r., to Komendant Główny Policji nie jest uprawniony do rozstrzygania tego na obecnym etapie postępowania. Odnosząc się z kolei do argumentu skarżącego dotyczącego możliwości potwierdzenia przez funkcjonariuszy, którzy wspólnie z nim pełnili służbę w wymienionym okresie, charakteru tej służby, organ wskazał, że zaświadczenie ma na celu potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Nie ma zatem podstaw do wydania zaświadczenia co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka, a wydanie zaświadczenia w takiej sytuacji naruszałoby przepis art. 218 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, W. S. zarzucił organowi obrazę art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym, w zw. z §. 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (....). wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi ponownie podniósł, że z zakresu obowiązków jakie mieli funkcjonariusze Wydziału Prewencji KWP w Lublinie wynika, że grupa ta powołana była m. in. do podejmowania działań w stosunku do niebezpiecznych przestępców wymagających specjalistycznego przygotowania oraz użycia specjalistycznego sprzętu. Czynności, jakie musiał wypełniać w tym okresie, jednoznacznie zatem wskazują, że oprócz ogólnych zadań prewencyjnych zobowiązany był do wykonywania zadań z których charakteru wynika, że są to działania zmierzające do zwalczania terroryzmu, bez względu na to, że zostały one inaczej nazwane w regulaminie. Skarżący podkreślił, że brak dokumentów odnośnie przydzielanych zadań nie oznacza, że takowych zadań nie wykonywano. Oprócz dokumentów są bowiem również i inne możliwości dowodzenia, na przykład przesłuchania świadków - funkcjonariuszy, którzy wspólnie z nim pełnili służbę w wymienionym okresie. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ ponownie wskazał, iż wobec braku dokumentacji potwierdzającej spełnienie obydwu przesłanek wymienionych w § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. zobowiązany był odmówić skarżącemu wydania żądanego zaświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 697/10 oddalił skargę W. S. wskazując, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wydawanie zaświadczeń w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy art. 217 do art. 220 k.p.a. Przepis art. 217 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Skarżący W. S. ubiegał się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego służby w okresie od listopada 1997 r. do dnia 29 grudnia 2000r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, o których mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Sąd I instancji podkreślił, ze w świetle powyższych przepisów emeryturę podwyższa się o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki: 1. nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterorysty minera - pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub przez Straż Graniczną, 2. brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji lub Straży Granicznej lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji lub Komendanta Głównego Straży Granicznej. Przepis § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 r. stanowi, że środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie natomiast z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. (gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z przepisu tego wynika zatem jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Sąd I instancji uznał, że organ wydając zaświadczenie działa wyłącznie na podstawie oraz w granicach prawa i w konsekwencji jego działanie jest uzależnione od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane są w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są bowiem aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Sąd I instancji stwierdził, że organy Policji odmawiając W. S. wydania zaświadczenia żądanej przez niego treści wyjaśniły, iż z dokumentów, którymi dysponują nie wynika, ażeby skarżący we wskazanym we wniosku okresie, pełnił służbę bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu. Do uznania, że wymieniony pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 2 % koniecznym jest bowiem łączne ziszczenie się warunków przewidzianych w § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Podkreślono przy tym, że skarżący dopiero w roku 1999 nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, natomiast antyterrorystyczny zespół minersko-pirotechniczny został utworzony w strukturze Oddziału Prewencji Policji w Lublinie dopiero decyzją nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2000 r. W ocenie Sądu, należy zgodzić się z organem, iż w świetle przepisu § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. organ nie miał podstaw do tego aby okres służby pełnionej przez skarżącego przed nabyciem przez niego formalnych uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną oraz przed podjęciem przez niego służby w takiej jednostce, uznać za służbę pełnioną bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu. W ocenie Sądu I instancji w sytuacji, gdy organ nie dysponował dokumentami, które potwierdzałyby, że Oddział Prewencji KWP w Lublinie we wnioskowanym okresie realizował zadania w zakresie fizycznego zwalczania terroryzmu, nie mógł wydać zaświadczenia żądanej treści, opierając się wyłącznie na zeznaniach świadków. Sąd I instancji zaznaczył, że okres służby pełnionej przez W. S. od dnia 16 maja 1999 r. do dnia 28 grudnia 2000 r. został uznany przez organ za służbę pełnioną bezpośrednio w charakterze sapera uzasadniającą podwyższenie emerytury o 1 % - na podstawie § 3 ust. 5 ww. rozporządzenia, gdyż skarżący po zdaniu egzaminu kończącego przeszkolenie na kursie doskonalącym minerów -pirotechników, od dnia 16 maja 1999 r. zajmował stanowisko dowódcy drużyny Zespołu Minersko Pirotechnicznego Oddziału Prewencji KWP w Lublinie. Okres służby od dnia 29 grudnia 2000 r., (od kiedy w strukturze Oddziału Prewencji KWP Policji w Lublinie utworzono antyterrorystyczny zespół minersko-pirotechniczny), został natomiast zaliczony jako służba pełniona przez skarżącego bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 2 % - na podstawie § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia. Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia, może być jednak przeprowadzone tylko w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Sąd I instancji uznał za zasadne argumenty podniesione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Postępowanie wyjaśniające, nie może być natomiast substytutem danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dlatego też organ nie mógł w postępowaniu o wydanie zaświadczenia prowadzić własnych ustaleń w oparciu o zeznania świadków oraz analizę przebiegu czynności operacyjnych, czy skarżący we wnioskowanym okresie służby w Oddziale Prewencji KWP w Lublinie uczestniczył w bezpośrednim fizycznym zwalczaniu terroryzmu. Zaświadczenie nie może być bowiem wydane co do faktów lub okoliczności, które nie wynikają bezpośrednio z danych znajdujących się w posiadaniu organu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. S. zaskarżając wyrok w całości podniósł następujące zarzuty: - obrazę art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994r o zaopatrzeniu emerytalnym, w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Wewnętrznej ( Dz. U. Nr 86, poz. 734) polegającej na bezzasadnym przyjęciu, że W. S. nie wykonywał w trakcie służby czynności związanych z zwalczaniem terroryzmu, gdy w rzeczywistości już z samego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że wymienione tam czynności zmierzały do zwalczania terroryzmu co miało wpływ na treść orzeczenia powodując bezzasadną odmowę wydania zaświadczenia. Skarżący kasacyjnie W. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, postanowienia Komendanta Głównego Policji i postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto W. S. wniósł o zwolnienie od wpisu od skargi. W. S. podniósł, iż oprócz ogólnych zadań prewencyjnych zobowiązany był do wykonywania zadań, z których charakteru wynika, że są to działania zmierzające do zwalczania terroryzmu. Skarżący kasacyjnie zaznaczył także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wielokrotnie w swoich wyrokach w podobnych sprawach wyraził pogląd, że rozstrzygnięcie sprawy o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury wymaga oceny charakteru czynności służbowych podejmowanych przez funkcjonariusza, a w szczególności czynności związanych z rozpoznaniem zagrożenia wynikającego z alarmu o podłożeniu ładunku wybuchowego, jak również czynności zmierzające do zapobiegania ewentualnym zagrożeniom terrorystycznym. ( na przykład wyrok WSA - II SA/Wa 2489/04 i inne w tej mierze). Na rozprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie złożył kserokopię zarządzenia nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] stycznia 1999 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Komendy Wojewódzkiej Policji w Lublinie i zwrócił uwagę na treść pkt 12 tegoż regulaminu na str. 20. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, pomimo nieprawidłowego sformułowania zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, mając na uwadze uzasadnienie skargi kasacyjnej, iż oparta jest ona na zarzucie określonym w art. 174 pkt 1tj. niewłaściwym zastosowaniu art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. W samym zarzucie brak jest daty w/w rozporządzenia, jednakże zamieszczono właściwe miejsce jego publikacji, więc wątpliwości w tym względzie być nie może. Naczelny Sad Administracyjny stwierdza, iż stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo, nie ma żadnych wątpliwości co do okresu służby skarżącego kasacyjnie i wykonywanych czynności a istotą sprawy jest kwestia czy wiedza będąca w posiadaniu organów pozwala na wydanie zaświadczenia, którego żąda wnioskodawca. Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż zarówno Sad I instancji jak i organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie, jako podstawę prawną wskazywały § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., gdy tymczasem okresy służby wnioskodawcy co do których domaga się on uznania, iż wykonywał czynności związane ze zwalczaniem terroryzmu dotyczą okresu sprzed wejścia w życie w/w rozporządzenia. Wymienione rozporządzenie weszło w życie 1 czerwca 2005 r. (§ 7) i ma zastosowanie do okresu służby funkcjonariuszy po jego wejściu w życie, nie reguluje poza jednym wyjątkiem (§ 6) kwestii jego stosowania do wcześniejszych okresów służby i nabycia uprawnień o których mowa w § 2 rozporządzenia. Wcześniejszym rozporządzeniem regulującym kwestie szczegółowych warunków podwyższania emerytur było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego , Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. nr 167 poz. 1373), które obowiązywało do dnia 31 maja 2005 r. Jeszcze wcześniejszym rozporządzeniem regulującym te kwestie i które będzie miało zastosowanie do oceny okresu służby wnioskodawcy w przeważającym zakresie było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.u. nr 21, poz. 114 ze zm.), które miało zastosowanie do funkcjonariuszy, którzy nabyli prawo do emerytury po dniu 25 maja 1994 r. (§ 7), powyższe rozporządzenie obowiązywało do dnia 23 października 2002 r. Komendant Główny Policji powinien więc wniosek złożony w niniejszej sprawie o wydanie zaświadczenia odnieść do przepisów obowiązujących w odpowiednich okresach służby wnioskodawcy a nie do przepisów, aktualnie obowiązujących. Ponadto Komendant Główny Policji będzie miał na uwadze treść pkt 12 (str. 20) regulaminu organizacyjnego Komendy Wojewódzkiej Policji w Lublinie wprowadzonego zarządzeniem nr 2/99 Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia 4 stycznia 1999 r. oceniając możliwość wydania zaświadczenia dla wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w niniejszej sprawie należy wydać orzeczenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. i w związku z tym uchylił zaskarżony wyrok oraz postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2010 r. uznając, iż organ odwoławczy rozpoznając zażalenie W. S. dokona prawidłowej subsumcji ustalonego bezspornie stanu faktycznego pod odpowiednie (wyżej wskazane) przepisy prawa materialnego. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzając od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego kasacyjnie kwotę 420,00 zł obejmującą koszty zastępstwa procesowego ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).