II SA/Gl 1317/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2011 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowana za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Starosta R. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa R. prawa własności nieruchomości gruntowej, położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...] (k.m. [...]), obręb B., o pow. 0,2095 ha z przeznaczeniem na realizację celu publicznego - budowę zbiornika przeciwpowodziowego "A" na rzece O. Nieruchomość ta stanowiła własność obecnie skarżącego P. K. i była zapisana w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy R. Organ orzekający przyznał jednocześnie skarżącemu odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 7.877,00 zł. Na skutek wniesionego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja Wojewody została zaskarżona do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 265/09, uchylił decyzje organów obu instancji w częściach dotyczących odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jako zasadniczy i jedyny motyw uchylenia tych decyzji, Sąd wskazał naruszenie art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010, Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta R. w dniu [...] r. wydał decyzję Nr [...], orzekającą o przyznaniu skarżącemu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w wysokości 9.658,00 zł. Jako materialnoprawną podstawę wydania decyzji wskazano przepisy art. 9a, art. 112 ust. 1, 3 i 4, art. 113 ust. 1, art. 119 ust. 1, art. 128, art. 129, art. 130 ust. 1 i 2, art. 132 oraz art. 134 u.g.n. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania. W szczególności wskazał na ustalenia i czynności przeprowadzone po wyroku z dnia 16 listopada 2009 r., które w istocie zmierzały do ustalenia wysokości odszkodowania, albowiem kwestia wywłaszczenia została prawomocnie rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] r. Organ pierwszej instancji zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego określającego wartość wywłaszczonej działki. Operat taki został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. S. w dniu 12 maja 2010 r. Ustalono w nim wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę 9.658,00 zł. Organ uznał za niezasadne zgłoszone na rozprawie administracyjnej żądania pełnomocnika strony domagającego się skierowania tego operatu do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oraz do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, a także ustalenia odszkodowania w wysokości 10,00 zł za 1 m2. W ocenie organu operat został bowiem sporządzony prawidłowo. Organ ustosunkował się również negatywnie do wniosku o przyznanie nieruchomości zamiennej, albowiem wskazane przez skarżącego konkretne nieruchomości zostały wydzierżawione na rzecz osób fizycznych. Organ uzasadnił także swoje stanowisko, wedle którego na wartość przedmiotowej nieruchomości nie mają wpływu zalegające w niej kopaliny. Od powyższej decyzji skarżący, działający przez pełnomocnika, wniósł odwołanie domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, względnie zmiany decyzji poprzez przyjęcie, że odszkodowanie winno wynosić nie mniej niż 10,00 zł/m2. Odwołujący domagał się także całkowitego pominięcia operatu szacunkowego sporządzonego przez B. S., jako nieaktualnego i zaniżającego wartość wycenianej nieruchomości. Wniósł o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z listy Prezesa Sądu Okręgowego w G. Organowi pierwszej instancji postawiony został zarzut oparcia zaskarżonej decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych, a to opinii biegłego. W szczególności zarzucono, ze rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił uwarunkowań dotyczących przedmiotowego gruntu, w tym wartości kopalin oraz komercyjnego charakteru zbiornika, przez co ustalona wartość nieruchomości jest rażąco niska. Zarzucono rażącą obrazę przepisów art. 9a, art. 112, art. 113, art. 119, art. 121, art. 122, art. 123, art. 128, art. 129, art. 130 i art. 132 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wartość wywłaszczanej nieruchomości zamyka się kwotą 9.658,00 zł, gdy w rzeczywistości wartość wywłaszczanej nieruchomości opiewa na kwotę 30.000,00 zł. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to art. 77, art. 78 i art. 84 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i oddalenie wniosków dowodowych. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając ją za zgodną z prawem. W uzasadnieniu organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu nie uwzględnienia wartości kruszyw, powołał się na wyrok tut. Sądu z dnia 16 listopada 2009 r., w którym kwestia ta w ocenie organu została przesądzona. W kwestii zarzutu dotyczącego oddalenia wniosków dowodowych zmierzających do weryfikacji opinii rzeczoznawcy majątkowego organ wskazał, że sporządzona opinia rzeczoznawcy majątkowego nie zawiera uchybień. Skoro organ uznał tę opinię za prawidłową, to nie miał obowiązku zwrócenia się do organizacji zawodowej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Jeżeli natomiast w ocenie strony operat jest niepełny i niejasny, to na każdym etapie postępowania mogła ona samodzielnie wystąpić z wnioskiem do organizacji rzeczoznawców majątkowych. W osobiście sporządzonej skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący podniósł te same, bądź podobnie sformułowane zarzuty, podniesione przez jego pełnomocnika w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W zasadniczej jednak mierze jego zarzuty sprowadziły się do zanegowania sporządzonego operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie z uwagi na brak aktualności, jak i błędne przyjęcie przez rzeczoznawcę celu i sposobu wyceny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, zaś w uzasadnieniu przytoczył okoliczności faktyczne towarzyszące postępowaniu przed wyrokiem z dnia 16 listopada 2009 r. W piśmie procesowym z dnia 31 sierpnia 2011 r. pełnomocnik skarżącego wskazał dodatkowo, że decyzje wywłaszczeniowe nie mogą być wykonywane, gdyż GUS nie aktualizuje wskaźnika waloryzacji zgodnie z ustawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W związku z tym, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały w postępowaniu prowadzonym po uprawomocnieniu się wyroku tut. Sądu z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 265/09, to wskazać przyjdzie na treść przepisów art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Powołanym wyżej wyrokiem Sąd przesądził o braku podstaw do uwzględnienia tych zarzutów skarżącego, które dotyczyły nie uwzględnienia przy wycenie nieruchomości wartości zalegających w niej kopalin, komercyjnego charakteru nieruchomości, ustalenia odszkodowania w formie pieniężnej z pominięciem przyznania nieruchomości zamiennej. W szczególności Sąd wskazał, że w myśl art. 131 u.g.n. w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna. Przepis ten w ocenie Sądu stanowi jedynie o dopuszczalnym sposobie wywiązania się organu z obowiązku wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nie daje natomiast właścicielowi wywłaszczanej nieruchomości podstawy do zgłoszenia skutecznego roszczenia o przyznanie nieruchomości zamiennej oraz nie upoważnia organu do przyznania takiej nieruchomości bez zgody tego właściciela. Tym samym orzekający o odszkodowaniu organ administracji publicznej może w trakcie postępowania wywłaszczeniowego zaoferować nieruchomość zamienną, nie musi jednak takiej propozycji składać. Nie musi też przyjąć składanej w tym zakresie propozycji strony, tym bardziej, że z akt sprawy wynika, że nieruchomości wnioskowane jako zamienne, oddane zostały w dzierżawę osobie trzeciej, a więc organ był pozbawiony możliwości dysponowania tymi nieruchomościami. Sąd nie podzielił też zarzutów skarżącego co do konieczności uwzględnienia przy szacowaniu nieruchomości wartości kopalin. Zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Wobec powyższego skoro celem wywłaszczenia była budowa suchego zbiornika przeciwpowodziowego, biorąc pod uwagę art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), w myśl którego grunty pod urządzeniami przeciwpowodziowymi są gruntami rolnymi należy uznać, że cel na który została wywłaszczona nieruchomość skarżącego nie spowoduje zwiększenia jej wartości. Sąd uznał też, że okoliczności faktyczne i prawne sprawy nie pozostawiają wątpliwości co do publicznego celu wywłaszczenia. Tym samym twierdzenia strony skarżącej wskazującej na komercyjny cel wywłaszczenia nie znalazły żadnego uzasadnienia. W świetle wskazanego celu wywłaszczenia pozbawione podstaw prawnych było także twierdzenie skarżącego, że wartość wywłaszczonej nieruchomości została zaniżona w związku z nieuwzględnieniem w operacie szacunkowym udokumentowanego złoża żwiru zalegającego na wywłaszczonej nieruchomości. Art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2004 r. Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.) wykładany a contrario wskazuje co prawda, że złoża kopalin mogą stanowić część składową nieruchomości, jednak jak wskazano w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2008 r., I OSK 79/07, [w:] Lex nr 453377, dotyczy to wyłącznie przypadków, gdy korzystanie i dysponowanie tymi kopalinami byłoby zwykłym elementem korzystania z nieruchomości zgodnym z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Sam fakt istnienia możliwości wydobywania kopaliny metodą odkrywkową, nie stanowi zatem dostatecznej przesłanki do uznania jej za część składową nieruchomości wykorzystywanej rolniczo. Przepis art. 143 k.c. należy zaś wykładać uwzględniając sięganie własność gruntu w jego głąb tak daleko, jak jest to konieczne do prawidłowego z niego korzystania. Jak wskazano na wstępie niniejszych rozważań powyższa ocena wyrażona przez Sąd była i jest wiążąca zarówno dla organów, jak i dla Sądu obecnie rozpoznającego skargę. W istocie zatem do rozpoznania pozostają te zarzuty skarżącego, które kwestionują prawidłowość i aktualność sporządzonego w ponownym postępowaniu operatu szacunkowego z dnia 12 maja 2010 r. autorstwa B. S. Zarzut nieaktualności operatu nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skarżącego operat był aktualny i to nie tylko w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, ale także w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Z akt sprawy nie wynika, aby uległy zmianie czynniki wskazane w art. 154 u.g.n. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że zmieniły się uwarunkowania prawne. Operat sporządzony został w dniu 12 maja 2010 r., zaś zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...] r. Upływ czasu pomiędzy tymi datami oraz brak przesłanek z art. 154 u.g.n. przesądza o aktualności operatu szacunkowego. Nie są dla Sądu zrozumiałe twierdzenia skarżącego, w których kwestionuje on dokonane aktualizacje operatu i jego uzupełnienia. Z akt sprawy nie wynika, aby tego rodzaju czynności były dokonywane. Operat z dnia 12 maja 2010 r. został przyjęty w sprawie przez organy jako dowód bez jego uzupełniania i aktualizowania, o czym świadczy chociażby wysokość ustalonego odszkodowania. Postulat skarżącego, jakoby organy winny zlecić opracowanie operatu biegłemu z listy Prezesa Sądu Okręgowego w G. nie znajduje poparcia w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Działalność zawodową rzeczoznawców majątkowych regulują przepisy art. 174 i nast. u.g.n. Brak jest w przepisach prawa podstawy do dokonania w kontrolowanym postępowaniu wyceny przez inną osobę aniżeli rzeczoznawcę majątkowego i w innym trybie, niż przewidują to przepisy u.g.n. Powołanie się przez skarżącego na wyrok tut. Sądu z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 1010/07, pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Wyrok ten wydany został w innej indywidualnej sprawie, a ponadto dokonana w tym wyroku ocena aktualności operatu szacunkowego była wynikiem odmiennego stanu faktycznego tamtej sprawy. Domaganie się przez skarżącego odszkodowania "za utratę warsztatu pracy" również nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Zasadą jest, że odszkodowanie ma odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości (art. 128 ust. 1, art. 134 i art. 135 u.g.n.). Oznacza to, że odszkodowanie przyznawane jest jedynie za rzeczywistą szkodę, bez uwzględnienia utraconych przewidywanych korzyści. Przywołana ustawa reguluje całościowo kwestie sposobu ustalania wysokości odszkodowania. W obowiązującym stanie prawnym brak zatem podstawy do przyznania odszkodowania w wysokości przekraczającej wartość nieruchomości. Dokonując kontroli decyzji, sąd administracyjny zobligowany jest zaś do uwzględnienia stanu prawnego i faktycznego z daty orzekania przez organy administracji, będąc przy tym związany regulacją ustawową (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Konkludując, w ocenie Sądu brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości sporządzonego w maju 2010 r. operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 134 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości, którą określa się przy uwzględnieniu jej rodzaju, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanu nieruchomości oraz aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami. Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości, bo w takim wypadku wartość określa się wg alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Istotne jest też, że w przypadku gruntu według tych zasad szacuje się nawet wartość odtworzeniową nieruchomości (art. 135 ust. 3 ustawy). Oznacza to, że wartość gruntu wyznacza zawsze jego wartość rynkowa, inaczej niż w przypadku obiektów budowlanych, czy drzewostanu. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy B. S. dla obliczenia wartości rynkowej nieruchomości przyjęła 16 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych użytkowanych rolniczo z terenu powiatu raciborskiego, przeprowadzonych w okresie od czerwca 2008 r. do marca 2010 r. Z treści operatu szacunkowego wynika, że średnia cena tego typu nieruchomości w analizowanym okresie osiągnęła wartość 3,45 zł/m2. W związku z upływem czasu, ceny te skorygowano o współczynnik wynoszący 1,3368 (vide: str. 15 operatu ). Zdaniem składu orzekającego, skoro znane były ceny 16 transakcji z rynku lokalnego, trafnie organy dokonując oceny operatu szacunkowego uznały, że rzeczoznawca określił prawidłową wartość rynkową przedmiotowej działki wg aktualnego sposobu użytkowania, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Sąd nie podzielił też zarzutów skarżącego dotyczących nieuwzględnienia przez Starostę R. wniosku o weryfikację prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Wniosek tej treści złożony przez stronę postępowania administracyjnego nie jest bowiem wiążący dla organu. Organ ustalający wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ma obowiązek dokonać oceny operatu szacunkowego we własnym zakresie. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. decyduje zaś nie żądanie strony lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia. Wskazać także należy na podzielany przez skład orzekający Sądu pogląd prawny zawarty w wyroku NSA z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 103/07, że postępowanie przewidziane przepisem art. 157 ust. 1 u.g.n. dotyczy wyłącznie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, a jego rezultatem nie może być dokonanie określenia wartości przedmiotu wyceny. Notabene zauważyć należy, iż także skarżący nie przedłożył odmiennego operatu, ani też nie zlecił jego wykonania organizacji zawodowej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Wreszcie bez znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji pozostaje zgłoszony przez pełnomocnika skarżącego w piśmie procesowym z dnia 31 sierpnia 2011 r. zarzut braku aktualizacji wskaźnika waloryzacji. Zgodnie z art. 5 u.g.n. waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski". Z kolei w myśl art. 227 u.g.n. do czasu ogłoszenia przez Prezesa GUS wskaźników zmian cen nieruchomości, waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS. Przywołana regulacja wskazuje, że aktualizowanie i ogłaszanie wskaźnika służącego waloryzacji odszkodowania pozostaje poza granicami niniejszej sprawy, a tym samym nie może mieć wpływu na jej wynik. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Informacyjnie wskazać jeszcze przyjdzie, że treść powołanych wyżej orzeczeń sądów administracyjnych dostępna jest w internetowej bazie orzeczeń na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl