VI SA/Wa 850/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2011 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w U. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej oddala skargę P. Sp. z o. o. z siedzibą w U. (dalej też jako skarżąca, spółka, strona) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem organ, po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez skarżącą, utrzymał w mocy postanowienie nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. wydane przez Zarządzającego [...] Specjalną Strefą Ekonomiczną w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie przedmiotowej specjalnej strefy ekonomicznej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej też jako kpa) oraz art. 16 ust. 5 i art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274 ze zm., dalej też jako sse) w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. nr 118, poz. 746). Do wydania skarżonego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. wydaną przez [...] Specjalną Strefę Ekonomiczną S.A. z siedzibą w [...] (dalej też jako [...] SSE S.A.) udzielono skarżącej spółce zezwolenie Nr [...] prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej w zakresie wskazanych w zezwoleniu wyrobów wytworzonych na terenie strefy. Zezwolenie zostało udzielone do dnia [...] sierpnia 2016 roku na warunkach zgodnie, z którymi skarżąca spółka powinna m.in. rozpocząć działalność gospodarczą na terenie strefy do [...] maja 2003 r. (pkt II.1. zezwolenia), zatrudnić na terenie strefy co najmniej 60 osób w terminie do dnia [...] maja 2003 r. (pkt II.2. zezwolenia). Ponadto spółka została zobowiązana do poniesienia wydatków inwestycyjnych w wysokości minimum trzy miliony dziewięćdziesiąt dziewięć tysięcy złotych w terminie do dnia [...] maja 2003 r. (pkt II.3. zezwolenia). Decyzja ta została wydana w oparciu o przepis art. 16 ust. 1, ust. 7 i ust. 8 oraz art. 17 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Powyższe warunki zostały dwukrotnie zmienione decyzjami ministra właściwego do spraw gospodarki tj.: - decyzją nr [...] z dnia [...] września 2003 r. Minister Gospodarki zmienił zezwolenie w ten sposób, że termin rozpoczęcia działalności gospodarczej, zatrudnienia co najmniej 60 osób i poniesienia wydatków inwestycyjnych, ustalił na dzień [...] grudnia 2005 r.; - decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Minister Gospodarki ponownie przedłużył terminy realizacji warunków zezwolenia w ten sposób, że ostateczny termin rozpoczęcia działalności, zatrudnienia wymaganej liczby osób i zainwestowania środków, ustalił na dzień [...] grudnia 2009 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zmianę zezwolenia w trybie art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w zakresie przedłużenia terminów realizacji warunków zezwolenia o kolejne trzy lata. W uzasadnieniu powołała się na kryzys na światowych rynkach finansowych oraz sytuację gospodarczą. Podkreśliła, że w ciągu kilkunastu miesięcy poprzedzających złożenie wniosku niemożliwym stało się znalezienie przez nią partnerów handlowych oraz inwestorów. Minister Gospodarki wniosek skarżącej przesłał Zarządzającemu [...] SSE celem wydania opinii. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] Zarządzający [...] SSE wyraził negatywną opinię w sprawie zmiany zezwolenia, podkreślając, że skarżąca nie podjęła żadnych kroków w celu realizacji inwestycji. W opinii Zarządzającego SSE nieskuteczne poszukiwanie partnerów handlowych oraz inwestorów świadczy o tym, że skarżąca nie jest w stanie zrealizować inwestycji w planowanym zakresie samodzielnie. Skarżąca złożyła do Ministra Gospodarki zażalenie na powyższe postanowienie. Podniosła, że poszukuje partnerów handlowych i inwestorów, dzięki którym mogłaby rozpocząć i realizować inwestycję na terenie strefy. Podkreśliła, że małe przedsiębiorstwa nie mogą być dyskryminowane w stosunku do średnich i dużych podmiotów gospodarczych. Minister Gospodarki postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie Zarządzającego [...] SSE Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. W ocenie organu odwoławczego okoliczność wskazana przez spółkę nie daje podstawy do stwierdzenia, że zachodzi ustawowa przesłanka zmiany zezwolenia zawarta w art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych. Od dnia uzyskania zezwolenia Spółka miała 9 lat na realizację inwestycji. Organ zauważył, że kryzys w wielu branżach gospodarki nastąpił w wyniku gwałtownej zmiany sytuacji na rynku finansowym mającej miejsce w drugiej połowie 2008 r., a więc około półtora roku przed upływem terminów realizacji warunków. Od momentu uzyskania zezwolenia do wystąpienia pierwszych oznak kryzysu, a więc przez około 7,5 roku spółka nie przystąpiła do realizacji inwestycji. Zasadnym jest zatem stwierdzenie, że kryzys nie mógł być przyczyną uniemożliwiającą realizację zobowiązań określonych w zezwoleniu. Na powyższe postanowienie P. Sp. z o. o., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której zarzuciła naruszenie art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych w związku z art. 2 i 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz art. 5 i 6 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw. Podkreśliła, iż dla oceny jej sytuacji prawnej winny mieć zastosowanie przepisy i wynikające z nich prawa i obowiązki obowiązujące w chwili uzyskania przedmiotowego zwolnienia, tj. na dzień [...] grudnia 2000 r. Zaznaczyła, że poza wydłużeniem terminu realizacji inwestycji nie domagała się zmiany zasadniczych warunków zezwolenia, tj. poziomu zatrudnienia oraz wielkości nakładów inwestycyjnych. Zdaniem skarżącej pominięto w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż nabyła już nieruchomość gruntową, położoną na terenie strefy, co stanowi niewątpliwie pierwszy istotny etap inwestycji. Skarżąca zaznaczyła ponadto, iż na opóźnienie w realizacji inwestycji znaczący wpływ miał także fakt modyfikacji reguł opodatkowania w specjalnych strefach ekonomicznych w zakresie przyznanych pierwotnie zwolnień od podatku od nieruchomości poprzez uchylenie z dniem 1 stycznia 2001 r. art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Także dalsze zmiany dotyczące specjalnych stref ekonomicznych, a przygotowywane w aspekcie integracji Polski z Unią Europejską, czyniły dalece niepewną z prawno - formalnego punktu widzenia sytuację przedsiębiorców w strefach, co odnieść zwłaszcza należy do "mniejszych" przedsiębiorstw, takich jak skarżąca spółka. Skarżąca zaznaczyła, że skutki kryzysu przybrały bardziej długofalowy charakter i przełożyły się bezpośrednio nie tylko na pozyskanie, ale i współpracę z dotychczasowymi kontrahentami. Minister Gospodarki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podniósł przy tym, iż spółka uzyskała zezwolenie w 2000 r. i należy do grupy przedsiębiorców, których uprawnienie do zwolnienia od podatku dochodowego, z uwagi na niezgodność z regułami unijnymi, było przedmiotem negocjacji akcesyjnych. Ustalenia poczynione w wyniku negocjacji zapisane zostały w Traktacie o przystąpieniu do Unii Europejskiej, a następnie w art. 5 ustawy o zmianie ustawy o sse. Nowe zasady korzystania ze zwolnienia podatkowego, znacznie ograniczające wielkość dopuszczalnego wsparcia, weszły w życie z dniem akcesji Polski do Unii Europejskiej. Obowiązują one ex lege i mają zastosowanie do wszystkich przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenia przed 1 stycznia 2001 r. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2011 r. skarżąca podkreśliła pogorszenie swej sytuacji w związku ze skróceniem okresu zwolnień podatkowych oraz zmianami stanu prawnego w zakresie funkcjonowania specjalnych stref ekonomicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej też jako: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie Ministra Gospodarki oraz poprzedzające je postanowienie Zarządzającego [...] SSE nie naruszają bowiem przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w związku z nałożonym w art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych na ministra właściwego do spraw gospodarki obowiązkiem zasięgnięcia przez niego opinii zarządzającego strefą przed wydaniem decyzji w sprawie zmiany zezwolenia. Z kolei w świetle przepisu § 5 art. 106 k.p.a. zajęcie stanowiska przez organ opiniujący następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Opinia wydana w trybie wskazanego przepisu stanowi element materiału dowodowego, a więc – jeśli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest ona tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Jako taka jest jednym z elementów materiału dowodowego sprawy, podlegającego rozpatrzeniu przez organ wydający decyzję w sprawie (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt II SA 1001/99, czy też uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 18 września 1995 r., VI SA 10/95, ONSA 1995, nr 4, poz. 152). Niewątpliwie postanowienie w sprawie stanowiska nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie, ani też nie kończy postępowania w danej instancji. Ponadto, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt II GSK 219/09, ze swej natury opinia ma co do zasady charakter subiektywnej oceny, przez co jest jedynie narzędziem pomocniczym w postępowaniu administracyjnym. Przy tak specyficznym charakterze opinii, odpowiedź na pytanie, czy nie narusza ona prawa, wymaga w pierwszej kolejności zdefiniowania, w oparciu o jakie kryteria powinna być w konkretnej sprawie dokonywana. Mając to na względzie należy przede wszystkim wskazać, że zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie zarządzającego specjalną strefą ekonomiczną wydane zostało w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem strony skarżącej o zmianę terminu rozpoczęcia działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Zgodnie bowiem z przepisem art. 19 ust. 4 ustawy, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, (a więc przed nowelą wprowadzoną ustawą o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych), minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, z tym że ustalenie dla przedsiębiorcy korzystniejszych niż dotychczasowe warunków prowadzenia działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli niemożność ich dotrzymania jest spowodowana wykazanymi przez przedsiębiorcę okolicznościami od niego niezależnymi, rozszerzenie zaś przedmiotu działalności określonej w zezwoleniu może nastąpić tylko z zachowaniem warunków określonych w art. 16 ust. 3. Zmiana warunków zezwolenia nie może dotyczyć obniżenia określonego w zezwoleniu poziomu zatrudnienia, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1 - zatrudnienia przez przedsiębiorcę przy prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie strefy przez określony czas określonej liczby pracowników. Wydanie decyzji zmieniającej powinno być poprzedzone zasięgnięciem opinii zarządzającego strefą (art. 16 ust. 5 ustawy). Przepisy ustawy o sse nie zawierają przy tym żadnych wytycznych dla zarządzającego strefą co do treści takiej opinii. W ocenie Sądu w takiej sytuacji należy odwołać się do zakreślonych w art. 3 ustawy o sse założeń, którym ma służyć ustanowienie specjalnej strefy ekonomicznej. To one stanowić powinny płaszczyznę, na bazie której należy dokonywać oceny zasadności wniosku dotyczącego zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie strefy. Zgodnie bowiem z przywołanym powyżej przepisem strefa może być ustanowiona w celu przyspieszenia rozwoju gospodarczego części terytorium kraju, w szczególności przez: 1) rozwój określonych dziedzin działalności gospodarczej; 2) rozwój nowych rozwiązań technicznych i technologicznych oraz ich wykorzystanie w gospodarce narodowej; 3) rozwój eksportu; 4) zwiększenie konkurencyjności wytwarzanych wyrobów i świadczonych usług; 5) zagospodarowanie istniejącego majątku przemysłowego i infrastruktury gospodarczej; 6) tworzenie nowych miejsc pracy; 7) zagospodarowanie niewykorzystanych zasobów naturalnych z zachowaniem zasad równowagi ekologicznej. Tym samym, opinia wydana w toku postępowania dotyczącego zmiany zezwolenia uwzględniać powinna niewątpliwie wpływ takiej zmiany na możliwość realizacji postawionych przed strefą zadań, z jednoczesnym rozważeniem argumentacji wnioskodawcy. W niniejszej sprawie zarówno Zarządzający SSE, jak i Minister Gospodarki, wyrażając swój negatywny pogląd, co do zasadności kolejnego przesunięcia terminu realizacji inwestycji, uzasadnili swoje stanowisko, przy czym, w ocenie Sądu, nie można tym wywodom postawić zarzutu dowolności. Z uzasadnienia wniosku skarżącej spółki wynikało, iż powodem wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem była sytuacja związana z załamaniem się światowych rynków finansowych oraz sytuacja gospodarcza, skutkiem czego w ciągu kilkunastu miesięcy poprzedzających złożenie wniosku niemożliwym stało się znalezienie przez stronę skarżącą partnerów handlowych oraz inwestorów. Zarządzający SSE odnosząc się do powyższej argumentacji zwrócił uwagę na fakt, iż skarżąca nie podjęła najmniejszych starań zmierzających do realizacji inwestycji, pomijając jedynie fakt składania kolejnych wniosków o zmianę tego zezwolenia. Zarządzający SSE podkreślił przy tym, że poprzednia zmiana zezwolenia nastąpiła w styczniu 2006 r., więc już w okresie koniunktury na rynku i znacznego napływu inwestycji do Polski, w tym także na tereny [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej a w tym okresie skarżąca nie podjęła żadnych kroków w celu realizacji inwestycji. Również nieskuteczne poszukiwanie partnerów handlowych oraz inwestorów świadczy w opinii Zarządzającego SSE o tym, że skarżąca nie jest w stanie zrealizować inwestycji w planowanym zakresie samodzielnie, a jej celem jest raczej korzystne zbycie nieruchomości niż jej zagospodarowanie poprzez budowę zakładu tworzącego nowe miejsca pracy a taka sytuacja jest sprzeczna z celami rozwoju [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Ocenę powyższą podzielił Minister Gospodarki, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż aktywność spółki ograniczała się jedynie do wnioskowania o zmianę terminów realizacji warunków w celu utrzymania zezwolenia. Tymczasem instrument specjalnych stref ekonomicznych został wprowadzony w celu zachęcenia przedsiębiorców do realizacji nowych inwestycji i tworzenia nowych miejsc pracy, poprzez wsparcie finansowe w formie zwolnienia od podatku dochodowego. Ustawodawca założył, że warunkiem korzystania z tej pomocy jest realizacja zobowiązań określonych w zezwoleniu, dotyczących w szczególności liczby nowych miejsc pracy i wartości inwestycji. Tym samym stwierdzić należy, iż organy wyjaśniły, dlaczego ich zdaniem zasadnym jest wydanie negatywnej opinii co do zasadności przedłużenia terminu rozpoczęcia przez skarżącą realizacji inwestycji objętej zezwoleniem. Ocena organów odnosi się przy tym do argumentów skarżącej, lecz ich nie podziela, z jednoczesnym wyjaśnieniem przyczyn zajęcia takiego stanowiska. Niezasadnym jest zatem zarzut skarżącej, iż pominięto w toku rozpoznania sprawy fakt nabycia nieruchomości gruntowej na terenie strefy ekonomicznej. Wręcz przeciwnie, w ocenie Zarządzającego SSE, kolejne wnioski skarżącej o przesunięcie terminu świadczą o tym, że jej celem jest raczej korzystne zbycie posiadanej nieruchomości, niż rozpoczęcie działalności. W ocenie Sądu organy klarownie i przekonująco wypowiedziały się również odnośnie braku zasadności powoływania się na skutki kryzysu jako uzasadnienia przesunięcia terminu rozpoczęcia realizacji inwestycji, wskazując, iż spółka nie podjęła zamierzonych działań w czasie poprzedzającym zaistnienie pierwszych oznak ogólnoświatowego kryzysu gospodarczego. W ocenie Sądu zgodzić się należy nadto ze stanowiskiem organów, iż trudno uznać za niezależną od skarżącej okoliczność, braku satysfakcjonującego rezultatu rokowań handlowych przez okres dziewięciu lat. Zarazem irrelewantnymi dla oceny negatywnej opinii odnośnie zasadności wniosku o zmianę terminu rozpoczęcia działalności złożonego w dniu [...] grudnia 2009 r. są podnoszone na etapie skargi i pisma procesowego kwestie dotyczące zmiany stanu prawnego dotyczącego regulacji sfery podatkowej podmiotów funkcjonujących w ramach stref ekonomicznych w sytuacji, w której argumentacja ta nie stanowiła uzasadnienia wniosku na etapie wszczęcia i dotychczasowego przebiegu postępowania administracyjnego. Dokonując zatem oceny zaskarżonych postanowień z punktu widzenia ich legalności należy stwierdzić, że nie naruszają one przepisów ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, ani też przepisów procedury administracyjnej, w tym przepisu art. 106 k.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji wyroku.