IV SA/Wa 490/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2011 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - IV SA/Wa 490/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2003r. Burmistrz Miasta M. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomości nr [...] położonej przy ul. [...] w M. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej. Pismem z dnia 30 kwietnia 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o zbadanie legalności opisanej powyżej decyzji. Decyzją z dnia [...] października 2004r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrz Miasta M. z dnia [...] października 2003r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku A. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy decyzje własną z [...] października 2004r. Wyrokiem z dnia 25 października 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję, albowiem w składzie orzekającym zasiadała osoba wyłączona od jej rozpoznania na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wydanie decyzji bez uzgodnienia wymaganego prawem stanowiska innego organu jest uchybieniem stanowiącym przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., a nie jak błędnie organ przyjął przesłankę nieważnościową. Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącego, że zaistniała negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji - nieodwracalne skutki prawne. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zrealizowanie budynku mieszkalnego na podstawie pozwolenia na budowę i uzyskanie pozwolenia na jego użytkowanie nie oznacza, że organ nie ma możliwości prawnych odwrócenia skutków prawnych spowodowanych decyzją dotkniętą nieważnością. Sąd podkreślił, że wskazanie w przepisie art. 156 §2 k.p.a. na skutki prawne oznacza, że nie chodzi o stan faktyczny spowodowany istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2006r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 marca 2007r. uchylił decyzje z dnia [...] maja 2006r. i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] października 2004r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że postępowanie nadzorcze prowadzone było z naruszeniem art 10 k.p.a. bowiem w postępowaniu nie brali udziału nabywcy lokali wyodrębnionych w budynku wybudowanym na podstawie kontrolowanej decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] października 2010r. W uzasadnieniu decyzji podano, że inwestor nie wskazał we wniosku przewidywanego uzbrojenia terenu inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej. W przedmiotowej sprawie nie wyznaczono wokół działki granic obszaru analizowanego i nie przeprowadzono na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium stwierdziło, ze decyzja Burmistrza Miasta M. z dnia [...] października 2004r. rażąco narusza przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną skutkującą stwierdzeniem nieważności. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2010r. Organ stwierdził, że bezspornym jest iż na dzień wydawania decyzji brak było analizy obszaru pozwalającej określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem organu brak tej analizy w dniu wydawania decyzji stanowiło rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wywodził, że do wniosku nie dołączono zapewnienia gestorów mediów o możliwości podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej, co stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy powołanej wyżej. W opinii organu późniejsze wykonanie analizy obszaru oraz zaistnienie możliwości podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej pozostaje bez znaczenia dla oceny, że w chwili wydawania decyzji o warunkach zabudowy organ rażąco naruszył art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. M. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. Skarżący motywował, że decyzja Burmistrza Miasta M. z dnia [...] października 2003r. nie została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto organ nie odniósł się do kwestii wywołania nieodwracalnych skutków prawnych wynikających z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2004r., pisma Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004r., skargi do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 października 2004r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2010r. nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co czyni skargę niezasadną. Na wstępie podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art 16 K.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego (por. orzeczenie SN z 7.03.1996r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258). Przypomnieć bowiem ponownie należy, że celem postępowania nieważnościowego prowadzonego w niniejszej sprawie nie jest jej ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz ocena, czy zachodzą przesłanki rażącego naruszenia prawa, a więc chodzi tu nie o jakiekolwiek naruszenie prawa, ale o takie, które ma kwalifikowany charakter i pozwala poprzez proste zestawienie treści decyzji z przepisem prawa stwierdzić, że pozostaje ona w sprzeczności z tą regulacją ( por. wyrok NSA z 11 sierpnia 2000r. III SA 1935/99 - Lex nr47008). Organ orzekający o nieważności nie może zatem rozpatrywać sprawy co do jej istoty ( por. wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 28 grudnia 2000r.). Nie ulega wątpliwości, że w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego, to jest w dniu [...] października 2003r. obowiązywały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Określenie zaś sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, na mocy art. 61 ust. 6 zostało powierzone ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, i znalazło swoje odzwierciedlenie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 powołanego wyżej rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy. Niekwestionowanym jest iż w sprawie o wydanie decyzji z dnia [...] października 2003r. organ nie uczynił zadość powołanym wyżej przepisom, albowiem analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy nie została sporządzona. Artykuł zaś 61 ust. 1 wyraźnie stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w tym przepisie określonym. Służy temu analiza terenu, bez której nie można ocenić, czy zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie decyzji w tym przedmiocie. Ustęp 3 powyższego artykułu nakłada wymóg, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co jak zasadnie zauważył organ w kontrolowanej sprawie nie zostało spełnione. Okoliczność ta zasadnie została przez organ zakwalifikowana jako rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Przypomnieć ponownie należy, że celem postępowania nieważnościowego nie jest prowadzenie postępowanie dowodowego, a w celu rozstrzygnięcia sprawy zakończonej wydaniem decyzji będącej przedmiotem tego postępowania, ale ocena czy przy jej wydaniu nie zostały w sposób rażący naruszone przepisy prawa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego słusznie organ przyjął, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy z pominięciem powyższych przepisów, bez sporządzenia stosownej analizy, stanowi rażące naruszenie prawa. Ponadto zauważyć należy, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można stwierdzić nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka ta może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1986 r. ). Z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Również rażące naruszenie przepisów prawa procesowego jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślić jednak należy, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (teza 2 wyroku NSAzdnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, Lex nr 377245). Zauważyć należy, że w odniesieniu do prawa procesowego, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Do takich przypadków zalicza się naruszenie zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. W rozpoznawanej sprawie można stwierdzić, że nastąpiło rażące naruszenie przepisów dotyczących postępowania administracyjnego, albowiem nadzorowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art.7 i 77 k.p.a. Zgodnie z art.7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl z art.77§1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przesłanką więc do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w związku z rażącym naruszeniem art.7 i 77 k.p.a. nie będzie mogło być jakiekolwiek naruszenie tych przepisów, a zatem jakiekolwiek uchybienie przy wyjaśnianiu stanu faktycznego sprawy, czy też kompletowaniu materiału dowodowego, ale tylko naruszenie oczywiste, nie dające się pogodzić z zasadą praworządności. O takim naruszeniu można mówić jedynie w sytuacji, w której organ dokonałby ustaleń faktycznych, nie zebrawszy żadnego materiału dowodowego, czy też zebrawszy go tylko częściowo, tak iż w sposób oczywisty materiał ten nie mógł stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Podstawą bowiem rozstrzygnięcia winna być analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, która w sprawie nie została sporządzona. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło faktu, iż decyzja Burmistrza Miasta M. z [...] października 2003r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, stwierdzić należy, że okoliczność ta była przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 25 października 2005r. W orzeczeniu tym Sąd jednoznacznie stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż zrealizowanie budynku mieszkalnego na podstawie pozwolenia na budowę i uzyskanie pozwolenia na jego użytkowanie nie oznacza, że organ nie ma możliwości prawnych odwrócenia skutków prawnych spowodowanych decyzją dotkniętą nieważnością. Nie chodzi bowiem o stan faktyczny spowodowany istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podkreślił, iż obojętne jest czy istnieją możliwości faktyczne odwrócenia następstw spowodowanych przez decyzję, a w szczególności przywrócenia stanu poprzedniego. Zgodnie zaś z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania prawne co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W takiej sytuacji zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie jak i Sąd rozpoznający obecnie sprawę związani są powyższym poglądem, co czyni w tym zakresie skargę bezzasadną. Odnośnie zaś zarzutu zawartego w skardze, iż organ nie uwzględnił stanowiska wyrażonego w opisanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż wydanie decyzji bez uzgodnienia wymaganego prawem stanowiska innego organu jest uchybieniem stanowiącym przesłankę wznowieniową stwierdzić należy, iż nie jest on zasadny. Organ bowiem nie podał jako przesłanki stwierdzenia nieważności naruszenia art. 60 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co do której to okoliczności przesądzono, iż stanowi ona podstawę wznowienia postępowania. Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga została oddalona.