II OZ 1065/11

Dnia 8 listopada 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. S. i F. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1746/11, oddalające wniosek o wstrzymanie egzekucji w sprawie ze skargi A. S. i F. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1746/11, oddalił wniosek A. S. i F. S. o wstrzymanie egzekucji w sprawie z ich skargi na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione. W uzasadnieniu Sąd podał, że skarżący wnieśli skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], uznające za nieuzasadnione zarzuty A. S. i F. S. wniesione w związku z wszczęciem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy postępowania egzekucyjnego mającego na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] października 2008 r. nr [...] nakazującej A. S. i F. S.: opróżnienie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Warszawie, umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich, odłączenie zasilania w energię elektryczną. W skardze zawarli wniosek o wstrzymanie egzekucji, wszczętej na podstawie tytułu wykonawczego wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], zmierzającej do wykonania ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] października 2008 r. W ocenie skarżących, zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącym znacznej szkody. Skarżący zarzucili, iż przeprowadzenie egzekucji zmierzającej do wykonania decyzji w zakresie opróżnienia lokalu nr [...] budynku przy ul. [...] w Warszawie w sytuacji, gdy opróżnienie wskazanego lokalu przez właścicieli nie jest możliwe z uwagi na to, iż osobom zajmującym ten lokal nie został przyznany lokal zastępczy, mogłoby prowadzić do nieuzasadnionego obciążenia skarżących obowiązkiem zaspokajania potrzeb mieszkaniowych tych osób. Skarżący podnieśli, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz zmianie Kodeksu cywilnego, zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do obowiązków gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne są właściwe w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżanych orzeczeń organów administracji, a wniosek o wstrzymanie egzekucji nie posiada podstawy w przepisach regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny nie jest ani organem egzekucyjnym, ani organem nadzoru i nie jest właściwy do wydawania orzeczeń merytorycznych, które mogą zapadać jedynie w toku postępowania egzekucyjnego w administracji. Kwestie wstrzymania czynności egzekucyjnych reguluje ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.). Skarżący wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie podnosząc, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji może mieć zastosowanie nie tylko do zaskarżonego aktu, lecz także do wszystkich innych aktów podjętych w postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Choć więc skarżący w skardze z dnia 29 czerwca 2011 r. zaskarżyli postanowienie MWINB, mogli oni zasadnie na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wnieść wniosek o wstrzymanie egzekucji, jako formy wykonania decyzji PINB o opróżnieniu budynku, będącej decyzją wywołującą skutki materialno-prawne, tym samym podlegającej wykonalności, a której formą wykonania może być wykonanie przymusowe w toku postępowania egzekucyjnego. Skarżący podkreślili, że mają świadomość treści orzeczenia NSA z dnia 24 lutego 2005 r. (OZ1592/2004), w którym NSA stwierdził, iż czynności egzekucyjne nie podlegają tymczasowej ochronie, gdyż nie są czynnościami podlegającymi kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. W ocenie jednak skarżących, takie stanowisko kłóci się z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., który wskazuje, iż skarżący może wnieść do sądu administracyjnego wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji lub innej czynności, o ile wykaże spełnienie wskazanych w tym przepisie przesłanek. Wstrzymanie może dotyczyć wyłączenie decyzji wykonalnych, czyli rozstrzygających w sposób merytoryczny o prawach i uprawnieniach podmiotów zobowiązanych lub uprawnionych. Decyzją taką z pewnością jest decyzja PINB o opróżnieniu budynku, gdyż wywiera ona materialno-prawne skutki w sferze praw i obowiązków skarżących jako zobowiązanych. Jak wskazuje doktryna wykonanie aktu administracyjnego polega na spowodowaniu w sposób dobrowolny stanu rzeczy lub doprowadzeniu w trybie egzekucji do takiego stanu, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie ulega wątpliwości, iż formą przymusowego wykonania aktu, jakim jest decyzja PINB o opróżnieniu, jest przymusowa realizacja obowiązków wynikających z takiej decyzji w drodze egzekucji. Odmowa uwzględnienia wniosku o wstrzymanie egzekucji decyzji merytorycznej, jako wykonania decyzji, o czym stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a., stoi w sprzeczności z treścią a także celem instytucji ochrony tymczasowej, jaka może być udzielona skarżącemu do czasu przeprowadzenia kontroli działalności organów administracji przez sąd administracyjny, która w niniejszej sprawie będzie miała za przedmiot rozpatrzenie legalności postanowienia MWINB o utrzymaniu w mocy postanowienia uznającego za nieuzasadnione zarzuty zgłoszone do egzekucji wszczętej w celu wykonania decyzji PINB o opróżnieniu budynku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zgodnie natomiast z § 3 powołanego przepisu po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z powyższego przepisu wynika zatem, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zarówno aktu lub czynności będących przedmiotem zaskarżenia, jak też aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W niniejszej sprawie, we wniesionej skardze, wystąpiono o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Przedmiotem skargi strony skarżącej jest postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], uznające za nieuzasadnione zarzuty A. S. i F. S. wniesione w związku z wszczęciem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy postępowania egzekucyjnego mającego na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] października 2008 r. nr [...]. Wskazać należy, że Sąd I instancji przywołując treść art. 61 § 3 p.p.s.a. trafnie stwierdził, że sąd administracyjny nie ma możliwości wstrzymania egzekucji prowadzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r., Nr 36, poz. 161 ze zm.). Wywód ten podyktowany był zakresem żądania skarżących zawartym w skardze. Odnosząc się do argumentacji zawartej w zażaleniu, stwierdzić należy, że wstrzymania czynności egzekucyjnych, w uzasadnionych przypadkach może dokonać organ egzekucyjny na podstawie art. 54 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wniosek ten podlega zatem rozpoznaniu w postępowaniu egzekucyjnym przez organy właściwe do jego przeprowadzenia, a dopiero w dalszej kolejności orzeczenie to może podlegać kontroli sądowej w zakresie wyznaczonym przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne nie są bowiem uprawnione do zastępowania administracji publicznej, a jedynie sprawują kontrolę jej działalności w zakresie wyznaczonym przez art. 3 p.p.s.a., w tym co do postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Zaznaczyć należy, że w art. 61 § 3 p.p.s.a. przewidziano możliwość rozszerzenia wstrzymania wykonania zaskarżonych aktów na akty wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Tymczasem wniosek złożony przez skarżących dotyczył nie konkretnych aktów podjętych przez organ egzekucyjny lecz całego postępowania egzekucyjnego. Za niedopuszczalną należało więc uznać sytuację, aby poprzez zaskarżenie postanowienia w przedmiocie zarzutów można było doprowadzić w drodze ochrony tymczasowej do zatamowania całego postępowania egzekucyjnego, co w istocie oznaczałoby podważenie istniejącego w obrocie ważnego tytułu egzekucyjnego. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 w zw. z art.197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.