II OSK 1078/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr) Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 8 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1399/11 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz E. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Starosta Otwocki na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 148, art. 149 i art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. postanowieniem Nr 1616/2010 z dnia 8 listopada 2010 r. na wniosek E. K. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Otwockiego Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. i A. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne z lokalizacją na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w Józefowie. E. K. żądając wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty Otwockiego podnosiła, że nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym oraz że zatwierdzony projekt budowlany jest niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego bowiem w uzasadnieniu decyzji brak jest ustaleń co do łącznej powierzchni budynku i powierzchni działki zajętej przez budynek i szambo oraz konieczne dojścia i dojazd, a także terenu niezbędnie odlesionego tak aby budynek mógł funkcjonować. Starosta Otwocki, decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. odmówił uchylenia, na wniosek E. K., ostatecznej decyzji Starosty Otwockiego Nr [...] z [...] maja 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i A. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne z lokalizacją na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w Józefowie z uwagi na brak uchybień i nieprawidłowości przy wydawania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zasadności uwzględnienia E. K. jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. zamierzenia, organ stwierdził, że nie ma podstaw do uznania jej za stronę, gdyż z zatwierdzonego przedmiotową decyzją projektu zagospodarowania terenu wynika, iż projektowany budynek usytuowany będzie ścianami z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości ok. 7,5 m zwróconymi w stronę granicy bezpośrednio sąsiadujących działek, co nie narusza przepisu § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Otwockiego z [...] stycznia 2011 r. nr [...] wskazując w uzasadnieniu, że pozwolenie na budowę zostało wydane inwestorowi, który spełniał warunki określone przepisami ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), w tym w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Józefowa zatwierdzonego Uchwałą Nr 69/IW03 Rady Miasta Józefowa z dnia 9 maja 2003 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Józefowa etap III A (Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 190 z 2003 r. poz. 4787) działka nr [...] położona jest w terenie oznaczonym symbolem – RLz7. Dla jednostki terenowej RLz7 ustala się, że przeznaczeniem podstawowym jednostki terenowej jest las z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, realizowanej w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej. Inwestor posiadał pozytywną decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. zezwalającą na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji dla przedmiotowej działki nr [...] obr. [...] oraz informującą, iż realizacja przedmiotowej inwestycji jest zgodna z planem. E. K. w skardze skierowanej do Sądu zarzuciła zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego naruszenie przepisów: art. 107 § 3 k.p.a., art. 34, 35 ust. 1 Prawa budowlanego nadto przepisów ustawy z dn. 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dn. 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Zdaniem strony skarżącej uzasadnienia decyzji organów administracyjnych I i II instancji naruszają art. 107 § 3 k.p.a. – nie zawierają ustalenia faktów w związku z zarzutami wskazywanymi w skardze o wznowienie postępowania. Ponadto w uzasadnieniu brak jest ustaleń w zakresie pozostawienia 80% powierzchni biologicznie czynnej. Zdaniem strony nie została zachowana norma pozostawienia 80% powierzchni biologicznie czynnej. Strona skarżąca wskazała, że projekt zabudowy działki nr [...] przewiduje wybudowanie budynku o wysokości 11 m, podczas gdy budynek na sąsiadującej działce ma wysokość 6,5 m. Projekt zabudowy działki nr [...] nie tylko jest niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, ale również nie uwzględnia zasad ładu urbanistycznego skoro sytuuje obok siebie dwa tak różne budynki co do wysokości i kubatury. Stąd strona wywodzi swój interes prawny, bowiem decyzja administracyjna o zabudowie działki nr [...] narusza jej prawo jakim jest prawo własności i związane z nim prawo do korzystania z nieruchomości. Stwierdza ponadto, że wartość rynkowa jej działki znacznie się obniżyła wskutek przytłaczającej i nieprzyjaznej zabudowy działki nr [...], odbierającej jej dotychczasowe walory. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 grudnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1399/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, skargę oddalił. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja została wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Z uwagi na fakt, iż postępowanie to stoi w opozycji do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, instytucja wznowienia postępowania może być stosowana tylko w ściśle określonych przypadkach, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. Korzystanie z prawem przewidzianych możliwości wzruszenia decyzji ostatecznych powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych. Ponadto wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony – art. 147 k.p.a . W sprawie Skarżąca podniosła zarzut nieuczestniczenia w zakończonym postępowaniu żądając jego wznowienia. W związku z tym Starosta Otwocki wznowił postępowanie na żądanie E. K., a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. odmówił uchylenia, ostatecznej decyzji Starosty Otwockiego Nr [...] z [...] maja 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i A. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne z lokalizacją na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w Józefowie Organ I instancji stwierdził. że kwestionowana decyzja nie ma uchybień i nieprawidłowości przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Organ stwierdził ponadto, że nie ma podstaw do uznania jej za stronę, gdyż z zatwierdzonego przedmiotową decyzją projektu zagospodarowania terenu wynika, iż projektowany budynek usytuowany będzie ścianami z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości ok. 7,5 m zwróconymi w stronę granicy bezpośrednio sąsiadujących działek, co nie narusza przepisu § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Starosty i odnosząc się do zarzutów merytorycznych E. K. uznał jej interes prawny i jej prawo żądania wznowienia postępowania w powyższej sprawie. Odnosząc się więc do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. i A. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne z lokalizacją na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w Józefowie jest zgodna z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) w tym art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1. Stwierdził również, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Józefowa zatwierdzonego Uchwałą Nr 69/IW03 Rady Miasta Józefowa z dnia 9 maja 2003 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Józefowa etap III A (Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 190 z 2003 r. poz. 4787). Sąd podzielił powyższy pogląd bowiem z projektu zagospodarowania działki stanowiącego integralną część projektu budowlanego wynika, iż działka nr [...] położona w Józefowie posiada powierzchnię 2417 m2. Część przedmiotowej nieruchomości, tj. powierzchnia ok. 160 m2 została przeznaczona zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego na poszerzenie ulicy [...]. Pozostała część nieruchomości, tj. działka o powierzchni 2249 m2 została objęta granicami opracowania oznaczonymi lit. ABCD-A. Powierzchna projektowanej zabudowy wynosi 310 m2, drogi parkingi i chodniki zajmować będą powierzchnię 132.00 m2. W związku z powyższym powierzchnia biologicznie czynna to 1807 m2 powierzchni działki objętej granicami opracowania co stanowi 80,3%. Plan miejscowy określa minimalny procentowy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla każdej z działek budowlanych na 80%. Potwierdza to również stanowisko Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] zezwalające na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji dla przedmiotowej działki nr [...] obr. [...]. Należy również wyjaśnić, iż linię zabudowy i projektowaną linię rozgraniczającą, architekt zaznaczył na projekcie zagospodarowania działki, stosując się do załącznika do wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego nr 73/2009 z dnia 17 marca 2009 r. wydanego przez Urząd Miasta Sulejówka, który znajduje się w aktach przedmiotowej sprawy. Sąd wskazał, że organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień kontrolnych dokonał oceny materiału dowodowego pod względem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa, w tym art. 32, 34, 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) jak również zgodności z obowiązującym na tym terenie planem zagospodarowania przestrzennego i nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji pierwszej instancji. To, że organ odwoławczy nie odniósł się szczegółowo do wszystkich podniesionych zarzutów odwołania jak również nie odniósł się do stanowiska organu pierwszej instancji o braku interesu prawnego E. K. nie może jednak stanowić przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji skoro ostatecznej decyzja Starosty Otwockiego nie można zarzucić naruszenia prawa, a w szczególności przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Józefowa mających wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Sąd stwierdza, że jest on uzasadniony, bowiem oba uzasadnienia organów nie są spójne i przede wszystkim nie odnoszą się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę. Nie mniej jednak, zdaniem Sądu, te uchybienia procesowe nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ, zdaniem Sądu, ostateczna decyzja Starosty Otwockiego jest prawidłowa i nie można jej postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego i jest przede wszystkim zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Józefowa. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). E. K. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 6 ust 1 i 2 pkt 2 ustawy z dn. 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, § 39 rozp. Ministra Infrastruktury z dn. 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego miasta Józefowa zatwierdzony uchwałą z dn. 9 maja 2003 r., etap III A § 176 ust. 2 pkt 4 – przez błędną wykładnię wyżej wymienionych przepisów i uznanie, że projekt budowlany spełnia warunek zachowania 80% powierzchni biologicznie czynnej, gdy warunek ten w istocie nie został spełniony, co doprowadziło do przekroczenia przez projektowaną zabudowę 80% powierzchni biologicznie czynnej działki nr [...]; 2) naruszenie art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dn. 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – przez nieuwzględnienie tych przepisów, gdy zachodziła konieczność ich zastosowania, co spowodowało naruszenie ładu przestrzennego, prowadząc do zaprojektowania budynku mieszkalnego dwa razy wyższego i znacznie obszerniejszego niż zabudowa sąsiednia, 3) naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP, art. 140 k.c. i art. 144 k.c. – przez całkowite pominięcie tych przepisów, co spowodowało naruszenie chronionych prawem dóbr Skarżącej: – przez Konstytucję RP: zasadę równości obywateli wobec prawa i ochrony własności osób trzecich w procesie inwestycyjnym; – przez Prawo budowlane i Kodeks cywilny: poszanowania interesów Skarżącej wynikających z prawa do korzystania z jej własności. Naruszenie wyżej wymienionych przepisów doprowadziło do takiego ograniczenia korzystania z nieruchomości skarżącej, iż została ona pozbawiona prawa do prywatności; 4) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że projekt budowlany był kompletny, gdy w istocie projekt ten nie zawierał istotnych elementów, co spowodowało naruszenie ładu przestrzennego w wymiarze architektonicznym i urbanistycznym oraz naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich; 5) naruszenie przepisów postępowania art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 1 b/ i c/, art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku większości zarzutów Skarżącej i braku ich rzetelnej analizy oraz ocena, że uchybienia w tym zakresie w uzasadnieniach decyzji organów administracyjnej I i II instancji nie miały wpływu na wynik sprawy, wskutek czego niewłaściwie oceniono materiał dowodowy i oddalono skargę; 6) rażące naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. – przez bezpodstawne przyjęcie w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że organy administracji rzetelnie zgromadziły pełny materiał dowodowy i na jego podstawie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, gdy w istocie materiał dowodowy nie był zupełny ani prawidłowo oceniony, wskutek czego skarga została oddalona, a decyzje administracyjne wydane w I i II instancji zostały utrzymane w mocy. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi w Warszawie, 2) zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 390s sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami sprawy. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania, postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania. W swoich wywodach zatrzymał się jednak na wskazaniu podstaw wznowienia postępowania oraz inicjatywy wznowienia postępowania. Pominął regulację prawną konsekwencji wadliwości procesowej, która jeżeli wystąpiła w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, nakazuje ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy postępowanie nie jest ograniczone tylko do naruszenia wycinkowych regulacji pozwolenia na budowę, a sprawa wymaga również rozpoznania z punktu widzenia naruszenia interesów osób trzecich. Skarżąca powołuje się na naruszenie interesu prawnego wskazując naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W tym zakresie Sąd nie przeprowadził oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Powołanie się ogólnikowe w uzasadnieniu przez Sąd, że organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień kontrolnych dokonał oceny materiału dowodowego pod względem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa, w tym art. 32, 34, 35 ustawy Prawo budowlane nie pozwala na ocenę prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Wadliwe jest stanowisko Sądu, że organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień kontrolnych nie naruszył przepisów prawa. Organ odwoławczy obowiązany jest, w wyniku wniesienia odwołania, ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, a nie dokonać kontroli. Tym samym czyni to zasadnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę w trybie wznowienia postępowania obowiązują takie same reguły jak w postępowaniu zwykłym. Nie można ocenić prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego przy braku ustaleń stanu faktycznego, jak i w przypadku ustaleń ograniczonych nie obejmujących pełnego hipotetycznego stanu faktycznego, wynikającego ze złożonej regulacji w przepisach prawa przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę. Z zasady trwałości nie można wyprowadzać odstępstwa od związania zasadą praworządności w nadzwyczajnych trybach postępowania. Instytucja wznowienia postępowania jest gwarancją realizacji zasady praworządności, co oznacza, że kwalifikowane naruszenie przepisów prawa procesowego nakłada obowiązek pełnego ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Wadliwość uzasadnień decyzji organu I i II instancji nie pozwala na ocenę, przy braku pełnego materiału dowodowego, jako zasadnego stanowiska, że decyzje są zgodne z przepisami prawa materialnego (art. 32, art. 34, art. 35 ustawy – Prawo budowlane). W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie na mocy art. 185 § 1 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.