II SA/Po 394/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2011 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami; oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] 2011r. na podstawie art. 40 ustawy z dnia 29 października 1974r. - Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 229) oraz art. 104 kpa nakazał R. i K. małżonkom M. wykonanie w zakreślonym terminie zgodnie z opinią techniczną z dnia [...] 2006r., opracowaną przez inż. W. S.: 1. podbudowy (pogłębienia) fundamentów budynku gospodarczo-mieszkalnego położonego na działce o numerze ewidencyjnym [...] przy ul. G. w O. na całej długości ściany usytuowanej od strony granicy z działką nr [...] lub z jej przekroczeniem do głębokości 0,80m poniżej poziomu przyległego terenu, 2. naprawy ściany południowej usytuowanej od strony granicy działki polegającej na likwidacji (przemurowaniu) pęknięcia na odcinku ca 2,0m od dachu do dołu. W motywach rozstrzygnięcia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że od maja 2006r. toczy się postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku gospodarczo-mieszkalnego położonego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w O., w szczególności ściany usytuowanej w granicy z działką nr [...] i niewłaściwego posadowienia fundamentów oraz postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Następnie organ wskazał, że w dniu [...] 2006r. R. M. na wezwanie organu przedłożył opinię techniczną (L. dz. [...]) opracowaną przez uprawnionego projektanta inż. W. S.. Uwzględniając dotychczasowe postępowanie oraz fakt, że przedmiotowy budynek mieszkalno-gospodarczy powstał pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) organ przeanalizował, czy nie zaistniały przesłanki do orzeczenia przymusowej rozbiórki przedmiotowego budynku w trybie art. 37 Prawa budowanego z 1974r. W wyniku analizy ustalono, że takie przesłanki nie wystąpiły, bowiem zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z okresu budowy, jak i zgodnie z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Ostrzeszowa nr XV/220/2005 z dnia 28 kwietnia 2005r. istnieje możliwość legalizacji przedmiotowego budynku. Z opinii technicznej wykonanej przez inż. W. S. wynika, że po wykonaniu podbudowy fundamentu oraz likwidacji pęknięć ściany można dopuścić budynek do użytkowania. Uwzględniając powyższe okoliczności w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. zobowiązano właścicieli przedmiotowego budynku do wykonania robót niezbędnych do legalizacji inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wskazano ,że analiza art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. doprowadziła do wniosku, że organy nadzoru budowlanego mają prawo do zobowiązania właściciela obiektu do wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Oznacza to konieczność wyczerpania możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego, tak aby wyeliminować niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Nakaz rozbiórki może mieć miejsce dopiero w sytuacji, gdy nie ma innej możliwości usunięcia zagrożeń. Organ I instancji wskazał, że decyzja uwzględnia ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w, zapadłym w niniejszej sprawie, orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2010 r. (sygn. akt II SA/Po 327/10), co obliguje organ do ich uwzględnienia. Cywilno-prawne konsekwencje wzniesienia budynku z przekroczeniem granicy sąsiedniej działki określają normy prawa cywilnego. Właściciel gruntu, którego granice zostały przekroczone przy wznoszeniu budynku powinien dochodzić swoich praw w postępowaniu przed sądem powszechnym. Nadto organ wskazał, że po wykonaniu robót określonych niniejszą decyzją przez podmioty zobowiązane, na wniosek właściciela, możliwe będzie udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. J. podnosząc, że wykonanie zaskarżonej decyzji PINB z dnia [...] 2011 r. spowoduje całkowite zniszczenie należącej do niego szklarni, graniczącej z przedmiotowym budynkiem od strony działki o numerze [...]. Odwołujący się argumentował, że decyzja nakazująca budowanie fundamentów na należącej do odwołującego się nieruchomości jest łamaniem prawa. Mur wybudował w celu odgrodzenia się od spływających nieczystości z działki sąsiada przy płocie wykonanym z siatki metalowej, która nie stanowiła zapory przed wyżej wymienionymi zanieczyszczeniami. Od 2006 r. do maja 2008 r. domagał się od Starosty by spowodował naniesienie budynku R. M. w stosunku do granicy zgodnie ze stanem faktycznym gdyż z mapy geodezyjnej wynikało, że mur został wrysowany na nieruchomości inwestorów. Podnosił, że mimo pisma od geodety powiatowego w maju 2008 r., że inwestor wybudował ścianę nośną swojego budynku na murze odwołującego się, znajdującym się na jego gruncie, organy nie uwzględniły tej okoliczności. Nadmienił, że organ I instancji opisując sprawę budynku gospodarczo-mieszkalnego inwestorów i ściany nośnej od strony działki odwołującego się, za każdym razem pomija fakt istnienia szklarni, której konstrukcja wmontowana jest w ten mur. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] 2011r. utrzymał zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2011r. w mocy. Organ II instancji wyjaśnił , że w powyższej sprawie mają zastosowanie przepisy prawa budowlanego z 1974 r. Do sprawy nie stosuje się przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r., bowiem nie zostały naruszone postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie budowy budynku mieszkalno-gospodarczego, a także obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Nr XV/220/2005 z dnia 28.04.2005 r. W trakcie dokonywanych przez organ I instancji oględzin powyższego obiektu (protokoły z dnia [...] 2006 r., [...] 2006 r., [...] 2008 r.) nie stwierdzono, aby obiekt stanowił bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, a tym samym obligował do zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. nakazał wykonanie robót budowlanych określonych w zaskarżonej decyzji. Ich wykonanie umożliwi inwestorowi zalegalizowanie omawianego budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że takie działanie jest zgodne z przepisami prawa, na które powołuje się organ I instancji w wydanej decyzji. Organ II instancji przyznał, że sporna ściana budynku mieszkalno-gospodarczego została wybudowana na murze ogrodzeniowym mieszczącym się na działce odwołującego się i przed zalegalizowaniem obiektu wymaga wzmocnienia oraz przebudowy popękanego fragmentu, jednakże w tej kwestii stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2010 r. (sygn. akt II SA/Po 327/10) stwierdzając, że "... budynek należy do gruntu, na którym znajduje się jego większa część". Zauważyć należy, że na działce odwołującego się znajduje się istotna część budynku mieszkalno-gospodarczego tj. ściana nośna stanowiąca o stabilności i bezpieczeństwie budynku. Z tego powodu istotne jest wykonanie nałożonych robót budowlanych przy jej wzmocnieniu. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł T. J. domagając się jej uchylenia i rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczo-mieszkalnego. Wskazał, że ma zastrzeżenia do stwierdzenia organu, że obiekt jest zgodny z planem przestrzennego zagospodarowania terenu oraz że obiekt nie stanowi bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi. Nadmienił, że z planu przestrzennego zagospodarowania miasta wynika, że obiekt nie leży w linii zabudowy oraz narusza własność skarżącego - zanieczyszcza powietrze, ujemnie oddziałuje na środowisko przyrodnicze, zatem inwestycja i jej ujemne oddziaływanie musi zostać ograniczone do działki, na której jest ona realizowana. Podkreślił, że należy stosować rozwiązania techniczne i media grzewcze nieuciążliwe dla środowiska w miejsce węglowych źródeł ciepła. Nadto podnosił, że 20% działki powinna stanowić powierzchnia biologicznie czynna. W dalszej kolejności zarzucił, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością. Z tych względów nie jest możliwa legalizacja budynku powstałego w wyniku samowoli budowlanej. Nadto skarżący podnosił że 13 m ściany nośnej spornego budynku posadowione jest na murowanym płocie wzniesionym przez skarżącego. W przedmiotowym budynku zamieszkuje rodzina. Dochodzi, więc do zadymienia nieruchomości skarżącego na skutek nieprawidłowego systemu ogrzewania, który nie posiada stosowanego pozwolenia kominiarza. Zdaniem skarżącego eksploatowany budynek stanowi zagrożenie dla jego mienia, gdyż doszło do uszkodzenia szklarni skarżącego, która jest osadzona na murowanym płacie wzniesionym przez skarżącego. Podnosił, że niewłaściwe posadowienie ściany nośnej przedmiotowego budynku spowodowało takie uszkodzenie jego szklarni, które uniemożliwia korzystanie z niej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto organ II instancji stwierdził, że podnoszone zarzuty były już przedmiotem wyjaśnienia przez organy obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że niniejsza sprawa dotyczy jednego z etapów oceny stanu technicznego samowolnie wzniesionego budynku gospodarczo-mieszkalnego należącego do R. M. i K. M., położnego na działkach o numerach ewidencyjnych [...] w O.. Natomiast sprawa odnosząca się do należącej do skarżącego szklarni, wzniesionej po drugiej stronie murowanego ogrodzenia jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, jak i sądowego. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie może dokonywać oceny toczącego się postępowania administracyjnego i kontrolować decyzji podjętych przez organy nadzoru budowlanego w stosunku do szklarni, a w tym co do jej stanu technicznego. Sprawa ta jest bowiem przedmiotem odrębnego postępowania i po wykorzystaniu toku instancji, będzie jej dotyczyło odrębne rozstrzygnięcie Sądu Administracyjnego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest doprowadzenie budynku gospodarczo-mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem, organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy prawa budowlanego z 1974r. Organy administracji ustaliły bezspornie, że samowola budowlana powstała w 1992r. Zgodnie zatem z przepisem art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623) przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowania administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Organy zastosowały się w ten sposób do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2010r. (sygn. akt II SA/Po 327/10). W świetle przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wiążą w niniejszej sprawie również Sąd Administracyjny dokonujący kontroli zaskarżonej decyzji. Organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w sprawie samowolnej budowy przedmiotowego budynku dokonały w pierwszym rządzie wstępnej oceny, czy nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. obligujące do wydania nakazu rozbiórki. Nakaz przymusowej rozbiórki powinien być bowiem stosowany tylko wówczas, gdy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę oraz brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na trybie art. 40 prawa budowlanego w 1974r. Oznacza to, że obiekt budowlany wzniesiony w wyniku samowoli budowlanej, nie spełniający przesłanek orzeczenia przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 prawa budowlanego z 1974r. podlega wyłącznie rygorom przewidzianym w art. 40 ustawy, które umożliwiają legalizację niezależnie od tego, czy został zrealizowany na gruncie w całości pozostającym w dyspozycji inwestora, czy też częściowo na cudzej nieruchomości (wyr. NSA z dnia 23 lutego 1994r., IV SA 1659/93). Rozstrzygnięcia w zakresie prawa własności poddane winny być ocenie sądu powszechnego w toku odrębnego postępowania cywilnego, jak to wskazano w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku WSA z 14 września 2010r. Organy dokonały zatem analizy przepisów planowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy (uchwała Rady Miejskiej w Ostrzeszowie nr XV/220/2005 z dnia 28 kwietnia 2005r.). W świetle przepisów obowiązującego w dacie wydania decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono, że teren, na którym znajduje się przedmiotowy budynek przeznaczony jest pod zabudowę jednorodzinną w rozumieniu prawa budowlanego. Oznacza to, że dopuszczalne jest wznoszenie budynku z przeznaczeniem tylko na mieszkania, jak i łącznie na mieszkanie i lokal użytkowy. Dla terenu oznaczonego symbolem MN dopuszcza się, jako podstawową zabudowę mieszkalną jednorodzinną i uzupełniająco nieuciążliwe usługi wbudowane i wolno stojące umożliwiające realizację przedsięwzięć komercyjnych (§19 ust. 1 uchwały). Słusznie zatem organy nadzoru budowlanego przyjęły, że nie ziściła się jedna z przesłanek przymusowej rozbiórki przedmiotowego budynku przewidziana w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. Budynek gospodarczo-mieszkalny znajduje się na terenie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę. Wobec powyższego organy przeszły do kolejnego etapu postępowania, mianowicie do oceny, czy przedmiotowy budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974r.). W tym zakresie zlecono wykonanie przez osobę posiadającą wiedzę specjalną, wykraczającą poza możliwości organu nadzoru technicznego, odpowiedniej opinii technicznej. Stosowanie do wniosków tej opinii sporządzonej przez inż. W. S. organy nakazały wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami (k. 50-52 akt sąd.). Gdy samowolnie wzniesiony obiekt można w drodze zmian lub przeróbek doprowadzić do stanu, w którym ustałoby niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, a inwestor deklaruje chęć wprowadzenia tych zmian, nakaz przymusowej rozbiórki nie może być orzekany, lecz powinna być wydana decyzja przewidziana w art. 40 prawa budowlanego z 1974r., jak w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja organu I instancji wydana w trybie art. 40 prawa budowlanego z 1974r. jest, zatem decyzją samoistną, czyli stanowi samodzielny tytuł do wykonania nakazanych zmian i przeróbek. Wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem może polegać na rozbiórce niektórych elementów, usunięciu niewłaściwie wykonanych urządzeń i przebudowie prowadzącej do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującego prawa, w tym w szczególności przepisów techniczno-budowlanych. Podkreślić należy, że przez niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia należy rozumieć takie naruszenie wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w budynku zmian lub przeróbek w trybie art. 40 Prawa budowanego z 1974r. Tymczasem, jak to wynika z opinii technicznej znajdującej się w aktach sprawy takie zmiany są możliwe do przeprowadzenia. Stwierdzono, że stan techniczny budynku jest dobry i nadaje się do adaptacji na budynek mieszkalny pod warunkiem wykonania opisanych w opinii prac remontowych. Ściany konstrukcyjne przedmiotowego budynku zostaną wzmocnione, a wszelkie pęknięcia usunięte. Skutkiem powyższego poprawi się również stan techniczny muru znajdującego się w granicy z działką nr [...]. Opinia techniczna uwzględnia również kwestie związane z ogrzewaniem budynku, tak by nie był on uciążliwy dla otoczenia, czego domagał się skarżący. W ocenie Sądu Administracyjnego istniały wszelkie podstawy do wydania w trybie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. decyzji o nakazaniu wykonania określonych robót budowlanych. Nadto, należy wskazać, że z przepisów obowiązującego w dacie powstania samowoli budowlanej rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) wynika, że dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego bezpośrednio w granicy działki, z uwzględnieniem przepisów przeciwpożarowych (§13 ust. 1 rozporządzenia). Kwestia poprawności konstrukcyjnej budynku nie jest bowiem jedynym elementem, który winien być brany w kontekście normy art. 40 prawa budowanego z 1974r. Istotnym zagadnieniem, które także powinno być oceniane w kontekście powyższego przepisu jest zgodność inwestycji z innymi przepisami dotyczącymi określenia np. odległości od granicy. W tym miejscu należy podkreślić, uwzględniając jednocześnie ocenę prawną wiążącego w wyroku WSA z 14 września 2010r., że samo niewykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością, nie może stanowić podstawy do nakazania rozbiórki wybudowanego już budynku. Likwidacja tego rodzaju bezprawia może zostać dokonana wyłącznie przez sądem powszechnym, jak o tym była mowa powyżej. Decyzja nakazująca rozbiórkę musi się bowiem opierać wyłącznie na przesłankach materialnoprawnych wynikających z przepisu art. 37 ust. 1 prawa budowanego z 1974r. (patrz wyr. NSA w Warszawie z 12 stycznia 1998r., sygn. alt IV SA 424/96). Chybiony jest zatem zarzut skarżącego dotyczący braku wykazania się przez inwestora oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością - działka nr [...], na której znajduje się przedmiotowy budynek. Jakkolwiek okoliczność ta winna być oceniana na dalszym etapie postępowania w sprawie legalizacji samowolnie wzniesionego budynku gospodarczo-mieszkalnego, co powinno znaleźć wyraz w orzeczeniu organu nadzoru budowlanego kończącym postępowanie legalizacyjne bez względu na jego wynik. Odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących sposobu ogrzewania budynku, a także powierzchni biologicznie czynnej winno znaleźć się w uzasadnieniu orzeczenia kończącego proces legalizacji przedmiotowego budynku. Zakres kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji organu I i II instancji nie pozwala na szczegółowe wskazania w tym zakresie. Zwłaszcza, że organy nadzoru technicznego nie zajęły swojego stanowiska w tej sprawie. W tym miejscu można jedynie wskazać, że zagadnienie sposobu ogrzewania budynku oraz powierzchni biologicznie czynnej określa również plan miejscowy w §17 pkt 3 i §19 ust. 3 pkt 6 i 7 uchwały. Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących nieprzekraczalnej linii zabudowy. Wyjaśnić należy, że nieprzekraczalna linia zabudowy wskazuje linię, do której należy dostosować budynek wznoszony od frontu działki, i której nie można przekroczyć. Umiejscowienie przedmiotowego budynku w głębi działki powoduje, że nie może on przekroczyć tej nieprzekraczalnej linii zabudowy, o której mowa w planie miejscowym (§4 ust. 1 pkt 6 uchwały). Chybione jest twierdzenie skarżącego, że nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza linię, do której dostosować należy wszelkie budynki na danej działce, w tym przedmiotowy budynek gospodarczo-mieszkalny. Zagadnienie to również powinno być oceniane na dalszym etapie postępowania w toku końcowego orzeczenia w sprawie legalizacji przedmiotowego budynku. Nadto wskazać należy, że w świetle przepisu art. 134 p.p.s.a. Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.