II OSK 42/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del.WSA Dorota Jadwiszczok (spr) Protokolant starszy asystent [...] po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1115/11 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 6 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1115/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2011 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach: Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie, działając na wniosek Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do Życia", decyzją z [...] stycznia 2011 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...] października 2010 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej uznając, że przedmiotowa decyzja organu powiatowego " (...) nie jest obarczona jedną wad wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., co z kolei eliminuje przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie ". Decyzją z [...] marca 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do Życia" od wyżej opisanej decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z [...] stycznia 2011 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadniając rozstrzygniecie stwierdził, że przepis art. 157 § 3 k.p.a., stanowiący podstawę wydania badanej w trybie odwoławczym decyzji dopuszcza możliwość wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Natomiast organ I instancji nie badał tych przyczyn, lecz merytorycznie odniósł się do zarzutów zawartych we wniosku o wszczęcie postępowania i odmówił jego wszczęcia z uwagi na brak przesłanek z art. 156 k.p.a.. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów prawa w postaci art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w sytuacji, gdy organ II instancji mógł orzec co do istoty sprawy oraz art. 158 § 1 k.p.a. z zw. z art. 156 § 1 k.p.a. a contrario poprzez brak wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W przekonaniu skarżącej Spółki istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Tym samym organ II Instancji, dysponując zebranym w sprawie materiałem dowodowym, winien rozstrzygnąć w przedmiocie wniosku Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do Życia", a nie ograniczać się do kontroli instancyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną wskazując, iż podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że organ I instancji nie zbadał czy organizacja społeczna składająca wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jest stroną zgodnie z art. 31 k.p.a., a mimo to odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Ponadto, mimo odmowy wszczęcia, odniósł się w uzasadnieniu decyzji do merytorycznych zarzutów zawartych we wniosku o wszczęcie postępowania. Ponadto, w przekonaniu Sądu I instancji, organ odwoławczy stanął na straży zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., bowiem poczynienie własnych ustaleń w tym zakresie przez organ II instancji prowadziłoby do jednoinstancyjności postępowania. W sprawie niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony organ odwoławczy. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniosła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz domagając się zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) - dalej p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów strony skarżącej, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez bezzasadne nieuwzględnienie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy istniały wszelkie podstawy do jej uwzględnienia. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a skarżąca kasacyjnie Spółka podniosła brak ustosunkowania się Sądu I instancji do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. W przekonaniu autora skargi kasacyjnej brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów i wniosków zawartych w skardze powoduje, że nie jest możliwa prawidłowa ocena, czy ustalenia dokonane przez organ administracji publicznej odpowiadają prawu, tym samym nie zostaje prawidłowo wypełniony przez Sąd obowiązek kontroli działalności administracji publicznej. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że oba zarzuty podniesione w skardze pozostają ze sobą w ścisłym związku. Podniosła skarżąca kasacyjnie, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej w przypadku, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Taki zaś przypadek zachodzi w przedmiotowej sprawie, gdyż Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się istnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami, zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach tego zarzutu skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów strony skarżącej, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez bezzasadne nieuwzględnienie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy istniały wszelkie podstawy do jej uwzględnienia. Odnosząc się zarzutu naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem i w konsekwencji ich wpływem na wynik sprawy. Za pomocą art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji odniósł się do zasadniczego zarzutu skargi, jakim było naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w sytuacji, gdy organ II instancji mógł orzec co do istoty sprawy. Z uzasadnienia wyroku wynika bowiem, że Sąd I instancji uznał wydanie przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej za usprawiedliwione, ponieważ organ I instancji nie ustalił, czy Ogólnopolskiemu Stowarzyszeniu Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do Życia" przysługuje legitymacja do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Powyższe ustalenie wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznej części, czego organ I instancji nie uczynił. Natomiast słusznie zarzucił autor skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie odniósł się do wskazanego w treści skargi zarzutu naruszenia art. 158 § 1 k.p.a. z zw. z art. 156 § 1 k.p.a. a contrario poprzez brak wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji. Jednakże przypomnieć należy, iż na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zamierzony skutek skargi kasacyjnej może odnieść jedynie wykazanie takiego naruszenia przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej powinien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, że poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu mógł on być istotny dla treści rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy czyli, że między naruszeniem wskazanych przepisów procesowych a treścią zaskarżonego wyroku zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia Sądu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zasadzie spełnia wszystkie wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem obowiązek zamieszczenia w uzasadnieniu wskazania co do dalszego postępowania dotyczy jedynie spraw, w których uwzględniono skargę. Jednakże w okolicznościach przedmiotowej sprawy obowiązkiem Sądu I instancji było wyraźne wskazanie, że kontroluje zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie podjęcia tego rozstrzygnięcia. Ta uwaga jest na tyle istotna, że w dacie orzekania przez Sąd nie obowiązywał już przepis art. 157 § 3 k.p.a. (został uchylony w ramach nowelizacji k.p.a., która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.) i wskutek oddalenia skargi na decyzje kasacyjną organu odwoławczego ponownie prowadzone przez Warmińsko-Mazurskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie postępowanie odbędzie się w oparciu o nowy stan prawny. Sąd I instancji powinien był zatem wskazać w uzasadnieniu wyroku, że z uwagi na zmianę stanu prawnego po wydaniu zaskarżonej decyzji kasacyjnej organ pierwszej instancji winien mieć na uwadze powyższe zmiany i treść przepisów art. 31 i art. 61a k.p.a.. Rozważając podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 156 § 1 k.p.a na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności inicjowane, stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., wnioskiem strony jest postępowaniem dwuetapowym, w którym w pierwszej fazie dokonuje się oceny co do kwestii formalnych warunkujących wszczęcie postępowania, a dopiero na kolejnym etapie bada się, czy zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Fakt uznania przez organ, że strona nie jest legitymowana do żądania wszczęcia postępowania, powodował - w stanie prawnym obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r. - wydanie decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania bez możliwości badania, czy przyczyny nieważności rzeczywiście wystąpiły. Jak słusznie zatem uznał Sąd I instancji za organem odwoławczym, na tym etapie sprawy istota postępowania administracyjnego sprowadzała się do kwestii legitymacji procesowej wnioskodawcy. Organ I instancji pominął ten etap przechodząc od razu do drugiej fazy postępowania, czyli badając wystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Zasadna zatem była decyzja kasacyjna organu odwoławczego. Tym samym za niezasadne uznaje Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty dotyczące uchybienia przepisowi art. 138 § 2, który został prawidłowo zastosowany przez organ drugiej instancji. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie uznał za słuszne ustalenia organu odwoławczego, że okoliczności związane z badaniem czy podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności posiada interes prawny umożliwiający skuteczne domaganie się przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego wymagającą przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, a dokonane ustalenia będą determinowały rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. gdyż orzeczenie przez organ drugiej instancji co do wniosku o stwierdzenie nieważności było niemożliwe właśnie z uwagi na konieczność zapewnienia wnioskodawcy dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. W konsekwencji nie można zgodzić się z zarzutem nieuzasadnionego oddalenia skargi przez WSA, a tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. Natomiast w sprawie nie mogło dojść do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż nie został on w rozpoznawanej sprawie zastosowany. Skoro skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała ona oddaleniu.