III SA/Wr 223/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), , Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Marcin Miemiec, Jerzy Strzebinczyk, , Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 września 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2010 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącej 200 (słownie: dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. nr [...] Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w J. o odmowie M.S.(dalej jako skarżąca) przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2010. Jak podano w motywach rozstrzygnięcia – w dniu [...] r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie wymienionej pomocy finansowej, deklarując w tabeli nr VII formularza wniosku (oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych, na których zadeklarowano działki rolne) i nr VIII (oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych) działki ewidencyjne o nr [...] położone w województwie d., powiecie j., gminie J., obrębach ewidencyjnych: J., C. i C.. W sekcji VIII skarżąca zadeklarowała 10 działek rolnych oznaczonych literami od A do J zgłoszone do płatności ONW o łącznej powierzchni [...] ha, w tym [...] ha do ONW – strefa górska i [...] ha do ONW – strefa ze specyficznymi utrudnieniami. Do wniosku dołączono oznaczone załączniki graficzne. Gospodarstwo skarżącej zostało skierowane do kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej, w celu potwierdzenia zgodności zadeklarowanej powierzchni oraz sposobu użytkowania działek rolnych wskazanych we wniosku ze stanem faktycznym. Przeprowadzona w dniu [...] r. kontrola metodą inspekcji terenowej wykazała na zadeklarowanych działkach rolnych nieprawidłowości. Raport z kontroli na miejscu stwierdza bowiem, że w odniesieniu do działek rolnych A, H, I i J przypisano kody błędu mające wpływ na wysokość przysługującej skarżącej płatności, tj. powierzchnia zadeklarowana we wniosku jest większa niż stwierdzona, zatem zastosowano kod błędu DR 13+. Jednocześnie kontrola Biuro Kontroli na Miejscu wykazało niespójność działek rolnych i błędne oznaczenie przez skarżącą na załącznikach graficznych poszczególnych działek rolnych, niezgodne ze stanem faktycznym. Dla działek położonych w strefie ONW ze specyficznymi utrudnieniami tj. A, B, C, D, E, F, G i H stwierdzona powierzchnia wyniosła [...] ha, co stanowi 25,8632 % przedeklarowania, natomiast dla działek położonych w strefie ONW – górskie, tj. I i J stwierdzona powierzchnia wyniosła [...] ha, co stanowi przedeklarowanie na poziomie 21,4197 %. Uwzględniając takie ustalenia kontroli w dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w J. G. wydał decyzję, w której odmówił przyznania płatności ONW zarówno dla strefy górskiej jak i ze specyficznymi utrudnieniami. Wskazał, że powierzchnia została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) 247/2006, (WE) 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE Nr L 30 z 31.01.2009 r., str. 16). Odmowa płatności nastąpiła z powodu ponad 20 % różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią ustaloną na miejscu w wyniku kontroli. Zgodnie z treścią art. 16 ust.2 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368, z 23.12.2006r., str. 74 ze zm.), który stanowi, że jeżeli różnica miedzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20 % powierzchni stwierdzonej, płatność obszarowa zostaje odmówiona. W odwołaniu skarżąca zarzuciła, że nie zgadza się z wynikami z kontroli przeprowadzonej w roku 2010, ponieważ w latach ubiegłych pomiary były dokonywane kilkakrotnie, ale za każdym razem musiały być powtarzane, gdyż urządzenie GPS wykazywało duże różnice w wielkości działek. Zdaniem skarżącej pomiar został źle wykonany i powinien być powtórzony. Utrzymując zaskarżoną decyzje w mocy Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR we W. podkreślił, że warunki przyznawania płatności ONW do gruntów rolnych reguluje rozporządzenie z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art.. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U Nr 64, poz. 427 ze zm.). Dalej organ wskazał, że zgodnie z § 3 pkt rozporządzenia, płatność ONW jest przyznawana rolnikowi do działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, użytkowanych jako grunty orne, sady oraz trwałe użytki zielone. Podstawą zaś do dokonania kontroli na miejscu było zobowiązanie jakie podpisała skarżąca przy wypełnianiu wniosku o dopłaty bezpośrednie, art. 26 i dalsze, rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art. 30 ust. 1 i 2, art. 30a ust. 1-8 oraz art. 31 ust. 1-4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr. 170, poz. 1051). Dalej wywodził, iż w wyniku kontroli ustalono, że zmniejszenie powierzchni działki A wynikało z wyłączenia z pomiaru obszarów porośniętych nawłocią, nie będących użytkowanymi rolniczo. Inspektorzy terenowi wykonali na obszarze działek ewidencyjnych [...] i [...] wiele zdjęć pokazujących stan uprawy i potwierdzających zasadność wyłączeń. Działka H została pomniejszona w granicach ewidencji z uwzględnieniem pomniejszeń wzdłuż granicy lasu i obszaru zakrzaczonego w północno-zachodniej części działki ewidencyjnej nr [...] Działka rolna I została pomierzona w granicach, których przebieg jest zbieżny z załącznikiem graficznym złożonym przez skarżącą do ARMiR. Inspektorzy zidentyfikowali działkę rolną na obszarze nie wyrysowanym przez producenta we wschodniej części działki ewidencyjnej nr [...]. Pomiar wykazał dużo mniejszą powierzchnię niż deklarowana. Niewłaściwe oszacowanie powierzchni działki wynikało prawdopodobnie z tego, że jest to działka o bardzo skomplikowanych kształtach. Działka rolna J została pomierzona w dwóch częściach. Dokumentacja fotograficzna pokazuje, że nie jest zachowana ciągłość i spójność użytków rolnych położonych na działce ewidencyjnej [...]. W kwestii natomiast zarzutu skarżącej, że w poprzednich latach pomiary wykazały inne wyniki, organ odwoławczy argumentował, iż działki obejmują w przeważającej mierze łąki i pastwiska położone w trudnym dla użytkowania rolniczego terenie i w pobliżu lasów. Na części działek nie przeprowadzono pomiarów w poprzednich latach ze względu na brak możliwości identyfikacji granic. Zwiększenie możliwości identyfikowania zasięgu działek ewidencyjnych poprzez wykorzystanie danych wektorowych widocznych w odbiornikach pomiarowych GPS wpłynęło na ograniczenie stosowania kodu DR25 (brak możliwości identyfikacji granic działki rolnej, ponieważ jest ona położona na znacznie większym obszarze od zadeklarowanej powierzchni) za rok 2010. Wykorzystanie wskazania granic działek ewidencyjnych pozwala zidentyfikować granice położonych na nich działek rolnych. W przypadku braku możliwości określenia granicy działki rolnej, z uwagi na jednolity sposób użytkowania terenu, inspektorzy terenowi mają możliwość wyznaczenia granic działki rolnej zgodnej z przebiegiem granicy ewidencyjnej widocznej w odbiorniku pomiarowym GPS. Zastosowanie takiego rozwiązania skutkuje wpisaniem do protokołu kodu kontrolnego DR37, co miało miejsce w przypadku działki rolnej H w gospodarstwie skarżącej. Zdaniem organu, znaczne różnice mogą wynikać z trudności w prawidłowym określeniu powierzchni działek rolnych o nieregularnych kształtach a ponowna kontrola nie jest uzasadniona. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego skarżąca zarzuciła, że w poprzednich latach nie stwierdzono tak dużych rozbieżności w powierzchni gruntów, jak również to, że ze względu na nieprecyzyjność pomiarów były one powtarzane wielokrotnie. Różnica w stosunku do lat poprzednich wyniosła aż około [...] ha. Żądanie powtórzenia pomiarów nie zostało uwzględnione i jest dla niej niezrozumiałym , w jakim sposób pomiar został dokonany. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Po myśli art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie weryfikuje działalności administracji publicznej według zasad słuszności, sprawiedliwości społecznej, czy też w aspekcie celowości podjętych rozstrzygnięć. Skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy (art.145-150 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W rozpatrywanym przypadku Sąd dopatrzył się istotnego naruszenia norm postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem skarga podlegała uwzględnieniu. Należy zaznaczyć, że niewadliwe rozpatrzenie wniosku strony wymaga przede wszystkim poprawnego, nie budzącego wątpliwości ustalenia przez organy administracji publicznej wszystkich okoliczności stanu faktycznego konkretnej sprawy, mających znaczenie prawotwórcze. Zdaniem składu orzekającego, postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w rozpoznawanym przypadku nie doprowadziło jednakże do niebudzących wątpliwości ustaleń odpowiadających temu standardowi, a w konsekwencji także uzasadnienie decyzji nie odpowiada w pełni wymogom prawa, tzn. normie art. 107 § 3 k.p.a. Dotyczy to ustaleń faktycznych dokonanych w zakresie różnic stwierdzonych pomiędzy obszarem zadeklarowanym przez skarżącą a ustalonym w wyniku kontroli – w kontekście zarzutu strony skarżącej, formułowanym już na etapie postępowania odwoławczego, że stwierdzona różnica około 7 hektarów stanowi zbyt dużą rozbieżność, a nadto w zeszłych latach występowały trudności z pomiarem przez kontrolujących wykorzystywanej rolniczo powierzchni działek. Z ustaleń organów wynika, że ujawniona różnica ma związek przede wszystkim z występowaniem na powierzchni działki A nawłoci, na działce H – zakrzaczenia terenu, w pozostałych przypadkach (działki I, J) uzyskano inne wyniki pomiaru. Faktem jest, że załączone w poczet materiału dowodowego fotografie na płycie CD w istocie obrazują taki właśnie stan rzeczonych działek A i H , jednakże nie kwestionując tej okoliczności faktycznej skarżąca podważała w toku postępowania dokonany pomiar i uzyskane w jego toku wielkości co do powierzchni wykluczonej tym samym z użytkowania rolniczego, gdyż jej zdaniem są one zbyt duże. W ocenie Sądu – organ nie odniósł się do tych zarzutów skarżącej w sposób wystarczający. W aktach administracyjnych brak jest protokołów kontroli działek z lat poprzednich, na które powołuje się skarżąca, nie ma także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szerszej analizy i porównania dokonanych ówcześnie oraz w toku kontroli za 2010 rok ustaleń faktycznych. Adnotacje w protokole kontroli również są niejasne. W odpowiedzi na skargę oraz w uzasadnieniu decyzji organ zawarł stwierdzenia, że różnica na działce A wynikała z wyłączenia z powierzchni terenu porośniętego nawłocią. Sytuacja – zdaniem organu - mogła wyglądać odmiennie w latach poprzednich. Działki H, I, J nie były kontrolowane w roku 2009, a w 2008 roku nie zmierzono działek A, H i J. Jednocześnie organ potwierdza, że "działki skarżącej składają się w przeważającej mierze z łąk i pastwisk położonych w trudnym dla użytkowania rolniczego terenie w związku z nachyleniem oraz w pobliżu lasów". Na ostatniej natomiast stronie uzasadnienia decyzji odwoławczej zawarto spostrzeżenie, iż znaczne różnice mogą (podkreślenie Sądu) wynikać z trudności w prawidłowym określeniu powierzchni działek rolnych o nieregularnych kształtach. W tej sytuacji, nieodparcie nasuwa się konkluzja, że organ nie stwierdził w sposób pewny co faktycznie legło u podstaw przyjęcia tak znacznej rozbieżności w pomiarach, tzn. o prawie 7 ha, jak utrzymuje skarżąca. Jeżeli kształty działek lub ich położenie mogą przysparzać komplikacji w dokładności pomiarów, należało rozważyć powtórzenie czynności mierzenia działek. Trzeba zaznaczyć, że organ nie odniósł się szczegółowo do tego zarzutu. Abstrahując bowiem od zagadnienia nieregularności granic działek i wpływu na obliczenia powierzchni za pomocą urządzeń GPS, organ w decyzji II instancji podał jedynie łączną różnicę w odniesieniu do wszystkich kontrolowanych działek (3,44 ha z tytułu ONW strefa ze specyficznymi utrudnieniami i 3,97 ha z tytułu ONW strefa górska). W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej również wskazano łączną powierzchnię deklarowaną i stwierdzoną, bez wyszczególnienia w odniesieniu do pojedynczych działek. Tymczasem odnośnie działki A z protokołu kontroli zdaje się wynikać, że w stosunku do tej działki różnica stanowi 4,41 ha (powierzchnia zgłoszona [...] ha, powierzchnia zmierzona i stwierdzona [...] ha), przy czym w tabeli naniesiono odręczne poprawki - pierwotny wpis stanowił o [...] ha jako powierzchni stwierdzonej i zmierzonej. W pozycji "Uwagi" w tabeli odnotowano, że na części działki znajduje się ugór. Notabene, z poczynionych tamże adnotacji wynika, że zmierzono tylko część działki A. Z kolei w formularzu oceny raportu z czynności kontrolnych, zauważono, że część działki A zaliczona jako ugór w rzeczywistości jest nieużytkiem (porośnięta głównie nawłocią – chwastem) oraz brak jest kodu DR 28 do części działki A, która nie została zmierzona, ale zdjęcia pokazują spore zadrzewienie. W rezultacie, zdaniem Sądu, nie można dociec jaki obszar działki A jest porośnięty nawłocią, bądź zadrzewieniem, choć co do zadrzewienia organ w decyzji już się nie wypowiedział. W odpowiedzi na skargę organ także nie określił o ile zmniejszono powierzchnię działki A. Jest to istotny brak w ustaleniach faktycznych. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwość decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 12.01 2008 r., V SA/Wa 2351/05, LEX nr 196302). Artykuł 107 § 3 k.p.a, określa jakie składniki powinna zawierać decyzja. Do nich ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest wskazanie w sposób wyczerpujący, logiczny i spójny okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Niepełne lub nieprzekonujące uzasadnienie decyzji nie pozwala stronie postępowania na zrozumienie przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, a także nie poddaje się tym samym kontroli Sądu. Naruszenie norm procesowych, tj. art. 7, 8, 11, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia – zatem zaskarżoną decyzję należało usunąć z obrotu prawnego. W toku ponownego postępowania organ podejmie niezbędne czynności procesowe celem dokładnego ustalenia faktów i usunięcia opisanych wątpliwości. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 152 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I i III sentencji. O kosztach postępowania (pkt II) rzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.