II GSK 2364/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Stanisław Gronowski po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt II SA/Po 731/11 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wyrejestrowania automatów do gier o niskich wygranych postanawia: oddalić skargę kasacyjną Zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt II SA/Po 731/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. odrzucił skargę B. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie wyrejestrowania automatów do gier o niskich wygranych. Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Naczelnik Urzędu Celnego w P., powołując się na § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102 poz. 946); dalej zwane "rozporządzeniem z 2003 r." zawiadomił skarżącą spółkę o utracie z mocy prawa ważności rejestracji automatu do gier o niskich wygranych o nr [...]. Jak wskazał organ, zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, wydane na podstawie art. 24 ust. 1b ustawy z dnia 19 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 4 poz. 27), w oparciu o które dokonano rejestracji wymienionego automatu do gier, utraciło ważność. Tym samym z mocy prawa, wraz z wygaśnięciem zezwolenia, utraciło również ważność poświadczenie jego rejestracji. W związku z tym Naczelnik Urzędu Celnego w P. dokonał wyrejestrowania ww. automatu do gier z Krajowego Rejestru Automatów do Gier. B. Spółka z o.o. z siedzibą w W. po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. na czynność wyrejestrowania automatu do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru Automatów do Gier. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. odrzucając powyższą skargę wskazał, że zaskarżona nią czynność nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej określana jako "p.p.s.a."). Według WSA czynność organu podjęta w rozpoznawanej sprawie ma bowiem charakter wyłącznie informacji. Taka informacja w ocenie Sądu nie rodzi pierwotnie żadnych obowiązków po stronie adresata i może być oceniana jedynie jako forma realizacji określonego w art. 9 k.p.a. ciążącego na organie obowiązku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. poświadczenie rejestracji traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o jakim mowa w art. 24 ust. 1, ust. 1a oraz ust. 1b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła B. Spółka z o.o. z siedzibą w W. zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Powołując się na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z § 7, § 9 ust. 1, § 10 ust. 1 i 5 oraz § 14 ust. 5 rozporządzenia z 2003 r. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu i odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych, pomimo objęcia skargą czynności wyrejestrowania automatu do gier, która to czynność warunkuje dopuszczalność eksploatacji tego automatu, a zatem dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa; 2) art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z § 7, § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu i odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych w wyniku przyjęcia, że Krajowy Rejestr Automatów do Gier jest jedynie wewnętrznym rejestrem Służby Cywilnej i nie znajduje oparcia w przepisach prawa, choć jeżeli jest podstawa prawna, a jednocześnie obowiązek, do prowadzenia przez organy administracji publicznej rejestru automatów do gier o niskich wygranych, organy prowadzą zaś jedynie rejestr zwany KRAG i wydają poświadczenia dokonywanych rejestracji w rejestrze, to nie sposób uznać, że rejestrem tym nie jest właśnie KRAG. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona stwierdziła, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji istnieje ścisły związek pomiędzy rejestracją automatu do gier o niskich wygranych, a prawem do jego eksploatacji. Ten ścisły związek w ocenie kasatora występuje także w przypadku wyrejestrowania automatu z rejestru. W ocenie skargi kasacyjnej rejestracja taka nie ma jedynie charakteru informacyjnego, porządkowego czy ewidencyjnego. Rejestracja automatu uprawnia do jego legalnej eksploatacji, zaś wyrejestrowanie takiej możliwości pozbawia. Niewątpliwie zatem akt rejestracji automatu, a także jego wyrejestrowanie stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa. Naczelnik Urzędu Celnego w P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli instancyjnej, wywołanej skargą kasacyjną, objęte jest postanowienie Sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi na "pismo" Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji wyrejestrowanie automatu nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast według autora skargi kasacyjnej wyrejestrowanie automatu należy "do kategorii czynności lub aktów", o których mowa w tym przepisie. W kontekście całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności treści "pisma" Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r., wysuwają się dwa różne, aczkolwiek pozostające ze sobą w związku, problemy - utraty ważności poświadczenia rejestracji automatu do gier oraz wyrejestrowania automatu do gier z Krajowego Rejestru Automatu do Gier (KRAG). Problem dopuszczalności skargi na "pismo informujące" o utracie ważności poświadczenia rejestracji automatu do gier był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniach z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 1677/11, z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1752/11, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że stwierdzenie utraty ważności poświadczenia rejestracji automatu następuje w formie decyzji administracyjnej. Z uzasadnień powołanych postanowień wynika, iż przyjęcie tego poglądu było wynikiem analizy znaczenia prawnego zarówno rejestracji automatu do gier na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r., jak i wydania "poświadczenia rejestracji" w rozumieniu § 10 ust. 1–3 wskazanego aktu wykonawczego, a także wykładni instytucji utraty ważności "poświadczenia rejestracji" (§ 10 ust. 4) w porównaniu z instytucją cofnięcia rejestracji automatu (§ 14 ust. 5). Omawiając przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych, mającej i w tej sprawie zastosowanie, składy orzekające w powołanych powyżej postanowieniach wywodziły, że z jej art. 36 ust.1, art. 15 b ust.4 i ust.4 a oraz art. 32 ust.1 i art. 35 ust. 1 wynika, że eksploatować automaty do gier mogą tylko podmioty posiadające stosowne zezwolenie, ale w zezwoleniu tym nie są określone konkretne automaty, które będą używane przy korzystaniu z zezwolenia. Podmioty mające zezwolenie mogą eksploatować tylko te automaty, które zostały dopuszczone do eksploatacji przez właściwego naczelnika urzędu celnego, a właściwy organ dopuszcza do eksploatacji tylko te automaty, które mają właściwą opinię upoważnionej jednostki badającej. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1752/11 wywodził, że zgodnie z § 8 i 8a rozporządzenia z 2003 r. punktem wyjścia do dopuszczenia do eksploatacji automatu do gier o niskich wygranych jest uzyskanie opinii technicznej o automacie wydanej przez jednostkę badającą upoważnioną przez Ministra Finansów. W ramach badania i oceny cech technicznych urządzenia jednostka sprawdza także, czy na automacie jest umieszczona informacja o zezwoleniu na prowadzenie gier, o którym mowa w art. 24 ust. 1b ustawy z 1992 r. Należy, zatem wnioskować, że pozytywną opinię dostanie tylko taki automat, który oprócz innych cech technicznych jest zaopatrzony w informację, że będzie eksploatowany w ramach konkretnego i ważnego zezwolenia. Następnie podmiot posiadający pozytywną opinię o automacie i posiadający zezwolenie na prowadzenie gier składa wniosek o dokonanie rejestracji automatu dołączając do niego opinię techniczną i kopię zezwolenia. Zgodnie z § 7 i § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. naczelnik urzędu celnego dokonuje rejestracji automatu. Sama rejestracja, a więc wprowadzenie automatu do stosownego rejestru KRAG, jest tylko czynnością techniczną i strona nie jest powiadamiana o jej dokonaniu. Prawnym rezultatem tej czynności technicznej jest natomiast wydanie przez naczelnika urzędu celnego dokumentu "poświadczenia rejestracji" poprzez dokonanie potwierdzenia rejestracji na wniosku. "Poświadczenie rejestracji" zawiera dane konkretnego automatu, numer rejestracji oraz datę ważności (§ 10 ust.1, 2 i 3). Wystawienie tego dokumentu ma doniosłe znaczenie prawne, bowiem zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. "poświadczenie rejestracji" stwierdza uprawnienie określonego podmiotu do wprowadzenia do eksploatacji i użytkowania wymienionego w nim automatu przez okres 6 lat. Podmiot posiadający zezwolenie na działalność w zakresie gier i posiadający automat spełniający wymagania techniczne ma prawo eksploatować ten automat dopiero wówczas, gdy uzyska "poświadczenia rejestracji" wystawione przez uprawniony organ administracji publicznej. Bez "poświadczenia rejestracji" konkretnego automatu wnioskodawca, choćby miał zezwolenie i posiadał automat spełniający wymagania techniczne, nie posiada uprawnienia do jego eksploatacji. Zatem omawiany dokument potwierdzając dokonanie rejestracji (po spełnieniu wymogów przez wnioskodawcę i automat) w istocie stanowi o uprawnieniu wnioskodawcy do eksploatacji automatu. Oceniając naturę prawną samego "poświadczenia rejestracji" uznać należy, że ma ono charakter decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym (potwierdzającym) posiadanie uprawnienia do eksploatacji automatu. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela zarówno pogląd prawny jak i argumentację prawną zawartą w obydwu przywołanych postanowieniach. Zauważa ponadto, że skoro "poświadczenie rejestracji" jest decyzją administracyjną to taką samą formę prawną powinna przybrać "utrata ważności poświadczenia rejestracji". Z § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r., zgodnie z którym poświadczenie rejestracji traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1b. ustawy z 1992 r., w związku z § 10 ust. 2 tego rozporządzenia, wynika bowiem, że utrata ważności poświadczenia rejestracji to utrata uprawnień określonego podmiotu do eksploatacji i użytkowania automatu do gier. Z powołanego już uprzednio § 10 ust.4 rozporządzenia z 2003 r. wynika, że poświadczenie rejestracji może stracić ważność także przed upływem okresu, na jaki zostało wydane, w okolicznościach określonych w powołanym przepisie. Utrata ważności "poświadczenia rejestracji", o czym już była mowa, oznacza utratę uprawnienia do eksploatacji automatu, którego ono dotyczyło, przyznanych decyzją administracyjną. Okoliczności wymienione w § 10 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. mogą być sporne, co dodatkowo wzmacnia pogląd, że okoliczności te muszą być ustalone w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ właściwy do wydania "poświadczenia rejestracji", a stwierdzenie ich skutku w postaci utraty ważności "poświadczenia rejestracji" także musi przyjąć charakter decyzji administracyjnej. Decyzja ta w istocie stanowi jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o utracie posiadanego dotychczas uprawnienia do eksploatacji automatu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym zgadza się także z tą argumentacją składów poprzednio rozstrzygających ten problem prawny, że normodawca nie jest konsekwentny w stosowanej w rozporządzeniu terminologii. Zgodnie bowiem z § 10 ust. 4 pkt 2 lit. b) rozporządzenia z 2003 r. "poświadczenie rejestracji" traci ważność także w sytuacji określonej w § 14 ust. 5 - cofnięcie rejestracji po stwierdzeniu niezgodności stanu automatu z warunkami rejestracji. W omawianej sytuacji wadliwy automat zostaje usunięty z systemu KRAG, a w praktyce organów "cofnięcie poświadczenia rejestracji" w tym przypadku przybiera formę decyzji administracyjnej. Nie ma racjonalnych podstaw by uznać, że utrata ważności poświadczenia skutkująca utratą uprawnienia do eksploatacji automatu następuje w formie decyzji tylko w razie utraty ważności tego poświadczenia w przypadku cofnięcia rejestracji. Zgodnie z § 10 ust. 5 rozporządzenia z 2003 r., uprawniony, którego "poświadczenie rejestracji" utraciło ważność zwraca je naczelnikowi urzędu celnego. W świetle powyższego uznać należy, że zarówno wtedy, kiedy wnioskodawca utracił uprawnienie do prowadzenia działalności (jego zezwolenie wygasło), jak i wtedy, kiedy automat utracił właściwe cechy techniczne, organ powinien stwierdzić utratę ważności "poświadczenia rejestracji" i zobowiązać do jego zwrotu. Właściwą formą działania organu jest decyzja administracyjna, bowiem chodzi w istocie o stwierdzenie utraty uprawnienia, które to uprawnienie wiązało się z posiadaniem ważnego "poświadczenia rejestracji" automatu. Konkludując ten wątek rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżone do Sądu pierwszej instancji "pismo" Naczelnika Urzędu Celnego w P. to decyzja administracyjna stwierdzająca utratę ważności poświadczenia rejestracji. Przesądzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji jest decyzja administracyjna ma ten skutek, że wyrejestrowanie automatu z KRAG, o którym w niej mowa, jest jednym z elementów tej decyzji, który będzie podlegał ocenie przy ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organ odwoławczy. Naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego byłoby w tej sytuacji wyrażenie poglądu przez sąd administracyjny. Zatem nie może budzić wątpliwości, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ pierwszej instancji. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność skargi, o której mowa w tym przepisie obejmuje m.in. sytuację, gdy skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia. W myśl natomiast art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Z przytoczonych regulacji wynika, że skarga wniesiona w tej sprawie na decyzję organu pierwszej instancji podlegałaby odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., bowiem skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia. Ta oczywista konstatacja sprawiła, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzi przesłanka do oddalenia skargi kasacyjnej określona w art. 184 in fine p.p.s.a. Przepis art. 184 p.p.s.a. stanowi podstawę oddalenie skargi kasacyjnej, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Pamiętać przy tym należy, że jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną w trybie art. 184, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną oceną prawną niż sąd pierwszej instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSA WSA 2005, nr 5, poz. 101, z aprobującą glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005, z. 2, poz. 18). Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.