VIII SA/Wa 464/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2011 r. sprawy ze skargi "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" oddala skargę. 1.1. W dniu [...] lipca 2010 r. do [...] Oddziału Regionalnego w O. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR), zwanej w dalszej części uzasadnienia także "Agencją" wpłynął złożony na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) wniosek podmiotu o nazwie "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, (dalej: skarżąca, Spółka), o przyznanie pomocy w ramach działania 312 "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". Z wniosku wynika, że wspólnikami wnioskującej spółki są osoby fizyczne: D. M. oraz P. M. 1.2. Z uwagi na stwierdzone przez Agencję uchybienia zawarte we wniosku, pismem z dnia [...] października 2010 r. wezwano skarżącą do uzupełnienia/złożenia poprawnych dokumentów/wyjaśnień, zgodnie z § 18 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. (Dz. U. z 2008 r., Nr 139, poz. 883 ze zm., zwane dalej: Rozporządzeniem) wniosku w terminie 21 dni kalendarzowych od dnia otrzymania pisma. Na uwagę zasługiwał fakt, iż zakres tych uchybień był duży, złożony wniosek był niekompletny i wymagał znacznych uzupełnień. W odpowiedzi na powyższe, w terminie otwartym do dokonania uzupełnień wniosku, do organu wpłynęło pismo P. M. – prokurenta Spółki z dnia [...] listopada 2010 r. z prośbą o przedłużenie terminu do dokonania w/w czynności - o jeden miesiąc. Uzasadniając wniosek pełnomocnik wskazał na obecną sytuację Spółki stwierdzając, iż jest ona w fazie reorganizacji zarówno kapitałowej, jak i organizacyjnej, w najbliższym czasie zmieni się też jej skład kapitałowy oraz zarząd, stąd zasadnym wydaje się być w jego ocenie, iż poprawiony projekt/wniosek winien być przygotowany przez nowo powołany zarząd Spółki jako wykonawcę tego projektu. Agencja wyraziła zgodę na powyższą prośbę i pismem z dnia [...] grudnia 2010 r., powołując się na zapis § 21 powołanego wyżej Rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r., wydłużyła termin do uzupełnienia przedmiotowego wniosku do dnia [...] grudnia 2010 r. Kolejnym pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. wysłanym w ostatnim dniu wyznaczonego nowego terminu uzupełnienia braków wniosku P. M. zwrócił się do Agencji o powtórne przedłużenie terminu do uzupełnienia braków wniosku, wskazując datę [...] kwietnia 2011 r. oraz podał te same okoliczności uzasadniające jego prośbę co w pierwszym wniosku. Do prośby pełnomocnik dołączył protokół z nadzwyczajnego walnego zgromadzenia wspólników spółki z dnia [...] grudnia 2010 roku zawierającego informacje o podjętych uchwałach, w tym uchwały o zmianie prezesa zarządu ze skutkiem na [...] marca 2011 r. i o zobowiązaniu zarządu do złożenia wniosku do ARiMR o przedłużenie terminu uzupełnienia wniosku złożonego w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". W odpowiedzi, Agencja pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. nie wyraziła zgody na powyższe argumentując, iż zgodnie z obowiązującym prawem przedłużenie terminu o więcej niż jeden miesiąc wymaga udokumentowania przez wnioskodawcę przyczyny uzasadniającej jego prośbę oraz wskazała na fakt, że Agencja wyraziła uprzednio zgodę na przedłużenie o jeden miesiąc terminu wykonania czynności polegających na uzupełnieniu i korekcie wniosku. W ocenie organu, uchwały podjęte podczas powyższego Zgromadzenia Wspólników nie dotyczyły przedmiotowej operacji za wyjątkiem pkt 4 uchwały nr 4 odnoszącego się do prośby o przedłużenie terminu uzupełnienia wniosku, jak również z perspektywy wniosku o dofinansowanie, fakt zmiany zarządu spółki i reorganizacja firmy, nie mogą mieć wpływu na kształt i zakres projektu, który stosownie do przepisów powołanego Rozporządzenia nie może być zmieniany w zakresie planu finansowego operacji lub zestawienia rzeczowo- finansowego operacji, z wyłączeniem zmian wynikających z wezwań Agencji. W konkluzji organ uznał, że w jego ocenie wskazane przez Spółkę argumenty w żaden sposób nie uzasadniają prośby o kolejne przedłużenie terminu. 2. Następnie, w wyniku tak ustalonych okoliczności sprawy pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] Agencja odmówiła skarżącej przyznania prawa pomocy we wnioskowanym zakresie z uwagi na okoliczności określone w § 18 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2008 r., Nr 139, poz. 883 ze zm.) oraz zaistnienie przesłanki z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Powyższe pismo doręczono skarżącej w dniu [...] stycznia 2011 r. 3. Pismem z tego samego dnia pełnomocnik Spółki – P. M. wezwał Prezesa ARiMR do usunięcia naruszenia prawa z uwagi na naruszenie przepisów Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W uzasadnieniu wezwania jego autor podniósł, iż Agencja swoje rozstrzygnięcie o odmowie przyznania Spółce pomocy oparła na dokonanej przez siebie odmowie (pismo z dnia [...] stycznia 2011 r.) przedłużenia terminu do uzupełnienia wniosku, czym naruszyła zapis § 21 Rozporządzenia w związku z popełnieniem klasycznego błędu subsumpcji przy stosowaniu § 18 ust. 7 tego rozporządzenia. Stwierdził, iż Agencja odmawiając przedłużenia terminu oparła się na domniemaniu, iż "fakt zmiany zarządu spółki i reorganizacja firmy, nie mogą mieć wpływu na kształt i zakres projektu" z uwagi na treść § 18 ust. 7 wskazanego rozporządzenia. Pełnomocnik wskazał, iż organ nie zważył jednak na fakt, iż treść tego przepisu nie odpowiada stanowi faktycznemu w sprawie niniejszej, ponieważ przepis ten w swej literalnej treści zawiera wyjątek: "chyba, że wezwania te wynikają z wezwań Agencji". Zgodnie ze stanem faktycznym ustalonym w sprawie, zdaniem pełnomocnika to Agencja w piśmie z dnia [...].10.10 r. wezwała skarżącą do uzupełnienia przedmiotowego wniosku w zakresie zestawienia rzeczowo-finansowego operacji oraz do dostarczenia ekonomicznego planu operacji, co w jego ocenie stoi w oczywistej sprzeczności z dyspozycją tego przepisu. Następnie dodał, iż zakres uzupełnień wniosku, jego zdaniem dotyczył wprost szczegółów realizacyjnych i merytorycznych operacji, co jego zdaniem uzasadnia prośbę o przedłużenie terminu do dokonania tych czynności, ponieważ uznawał, iż winien to uczynić nowopowstały zarząd, który przecież ten projekt będzie realizował. Te okoliczności zatem, zdaniem pełnomocnika w pełni uzasadniały złożony przez Spółkę wniosek o przedłużenie terminu do uzupełnienia jego braków. Były to racjonalne przesłanki, które miały zapewnić prawidłowe gospodarczo i racjonalnie prowadzenie projektu, zgodnie z celami działania. 4. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia [...] marca 2011 r. Spółka została poinformowana, iż Agencja nie znajduje podstaw do zmiany uprzednio zajętego stanowiska, w ocenie organu odmowa przyznania Spółce pomocy była zasadna i znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. 5. Na pismo Agencji z [...] stycznia 2011 r. została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez prokurenta spółki z o.o. "[...]", tj. przez P. M. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację prezentowaną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Według autora skargi jeśli Agencja naruszyła prawo przy tzw. zagadnieniu wstępnym, czyli odmówiła przedłużenia terminu do uzupełnienia braków wniosku, to naruszenie to skutkuje naruszeniem prawa przez akt wydany na podstawie tegoż "prejudacyjnego" zagadnienia. Powtórzył, iż wnioskodawca ma prawny przywilej nadany przez ustawodawcę oczekiwania, iż jego wniosek o przedłużenie terminu uzupełnienia wniosku zostanie potraktowany zgodnie z celami działania i zasadami gospodarczej praktyki życiowej. Podsumował, iż według jego oceny Agencja niezasadnie odmówiła wnioskowanej pomocy, działała przy tym w sposób arbitralny i dowolny. Zdaniem pełnomocnika organ powołał się jedynie na fragment normy prawnej zacytowany w ten sposób, aby móc wyciągnąć z przepisu wnioski niezgodne z literalnie wyrażoną wolą prawodawcy, co skutkowało w jego ocenie odmową przyznania pomocy. Dodatkowo pełnomocnik Spółki wskazał na rozróżnienie dwóch instytucji: przedłużenia terminu i przywrócenia terminu, co w przypadku pierwszej oznacza, jego zdaniem, iż wniosek o tej treści może opierać się na dowolnych przesłankach, w tym leżących po stronie wnioskodawcy. W jego ocenie wniosek złożony przez Spółkę w sprawie spełniał wymogi obowiązującego prawa i był zasadny. 6. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej. p.p.s.a., względnie o jej oddalenie. Odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi organ wskazał, iż w jego ocenie działający jako prokurent Spółki P. M.nie miał takiego umocowania. Wynika to jego zdaniem zarówno z akt sprawy niniejszej, jak również z informacji zawartych na stronie Ministerstwa Sprawiedliwości (zakładka dotycząca KRS). Natomiast co do zarzutów skargi, organ podtrzymał w całości swoje stanowisko wyrażone uprzednio w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 7. Uprawnienia sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego i normami prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). 7.1. Sąd, w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie dopatrzył się też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub wystąpienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Sąd nie znalazł też podstaw do odrzucenia skargi, gdyż skarga wniesiona była przez prokurenta, który zgodnie z treścią odpisu z Krajowego Rejestru Sadowego może reprezentować spółkę. 7.2. Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach wymienionego działania reguluje ustawa z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej: ustawa) oraz wydane na podstawie upoważnienia w niej zawartego rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw " objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 139, poz. 883, dalej: rozporządzenie). Rozpoznawana sprawa dotyczy wniosku Skarżącej o przyznanie pomocy w ramach działania 312 "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" rozpatrywanego przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. Jak wynika z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z kolei stosownie do § 18 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli wniosek nie spełnia innych niż określone w ust. 1 i 2 wymagań, Agencja wzywa wnioskodawcę w formie pisemnej, do usunięcia braków formalnych w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania. Jednocześnie, w myśl § 18 ust. 4 rozporządzenia, jeżeli wnioskodawca, pomimo wezwania do usunięcia braków, nie usunął w terminie żadnego z braków - Agencja nie przyznaje pomocy, jeżeli nie wszystkich braków - Agencja wzywa ponownie wnioskodawcę w formie pisemnej, do usunięcia braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania, chyba że zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy (ust. 6). Zgodnie zaś z § 21 rozporządzenia Agencja na uzasadnioną prośbę wnioskodawcy może wyrazić zgodę na przedłużenie terminu wykonania przez wnioskodawcę określonych czynności w toku postępowania. Stosownie do art. 22 ust. 2 ww. ustawy do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 21 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio. Natomiast zgodnie z art. 22 ust. 3 powyższej ustawy, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, iż Skarżąca dwukrotnie zwróciła się o przedłużenie terminu do dokonania czynności w przedmiocie uzupełnienia braków złożonego wniosku i organ zasadnie – jednokrotnie taki termin wydłużył o jeden miesiąc, postępując zgodnie z powołanymi regulacjami w tym zakresie. Faktem bezspornym jest również okoliczność, iż w tak zakreślonym nowym terminie do dokonania czynności skarżąca braków wniosku nie uzupełniła tylko wystąpiła z nową prośbą o kolejne wydłużenie tego terminu z tych samych przyczyn co uprzednio wskazanych. Biorąc pod uwagę uregulowania wskazanych powyżej przepisów prawa wskazać należy, iż Skarżąca nie spełniła przesłanek zawartych w § 21 w/w rozporządzenia, bowiem nie udokumentowała przyczyny przedłużenia terminu i jednocześnie nie uzupełniła braków wniosku w terminie otwartym do ich uzupełnienia. Należy przy tym zauważyć, że przepis § 21 nie zobowiązuje Agencji do przedłużenia terminu na każdy wniosek wnioskodawcy w jakikolwiek sposób uzasadniony. Przez użycie słów "Agencja może wyrazić zgodę" Agencja dostaje możliwość przedłużenia terminu na wniosek zainteresowanego w takich przypadkach, gdy uzna podawane przez niego powody za uzasadniające takie przedłużenie. Tym samym na wnioskującym spoczywa obowiązek wykazania zarówno samych przyczyn opóźnienia, jak i przekonywującego uzasadnienia, jak te przyczyny wpływają na obiektywną konieczność przedłużenia terminu. Agencja w zakresie podjęcia decyzji o przedłużeniu terminu (bądź odmowie przedłużenia) działa w granicach uznania administracyjnego i wykonywanie przez nią prawa w zakresie decyzji na podstawie § 21 Rozporządzenia sprowadza się do przeprowadzenia analizy przesłanek do udzielenia lub odmowy przedłużenia terminu i wyjaśnienia podstaw swojej decyzji w tym przedmiocie. Mając zatem powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż pismo organu odmawiające przyznania wnioskowanej pomocy znajduje oparcie w obowiązującym prawie. Agencja przeanalizowała przesłanki wskazywane przez skarżącą spółkę co do podstaw przedłużenia terminu i uznała je za niewystarczające do ponownego przedłużenia. Nie sposób więc zarzucić Agencji w tym zakresie naruszenia prawa, i już sama ta okoliczność sprawia, że nie można rozstrzygnięcia Agencji uznać za naruszające prawo. Sąd podziela również ocenę Agencji co do braku wystarczających podstaw do kolejnego przedłużenia terminu uzupełnienia wniosku. Skarżąca nie wykazała, w jaki sposób zmiany zarządu, które mają wejść w życie za kilka miesięcy, czy też potencjalna zmiana udziałowców mają wpływać na niemożność uzupełnienia braków wniosku. Sąd nie podziela również zarzutów skargi odnośnie dokonanej przez organ niewłaściwej wykładni przepisu § 18 ust. 7 rozporządzenia, bowiem jak słusznie zauważył organ, wezwanie wystosowane przez Agencję do Spółki w zakresie dokonania uzupełnień wniosku odnośnie planu finansowego operacji lub zestawienia rzeczowo-finansowego dotyczyło jedynie doprecyzowania w tym zakresie z uwagi na zbyt ogólne ujęcie we wniosku, nie stanowiło zaś wezwania do zmiany tego planu, jak twierdziła skarżąca. Zarzut skargi w tym zakresie nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Z tych wszystkich przyczyn należy stwierdzić, iż ocena wniosku Skarżącej o przyznanie pomocy w ramach działania 312 "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" dokonana przez Agencję nie narusza prawa. Uchybienia i braki wniosku podlegające usunięciu zostały objęte wezwaniem organu, zgodnie z § 18 ust. 3 i 4 pkt 2 rozporządzenia, wobec ich nieusunięcia przez wnioskodawcę organ zgodnie z prawem – na podstawie § 18 ust. 5 rozporządzenia – odmówił przyznania pomocy. Sąd ponadto stwierdza, że ocena dokonana przez Agencję była dokonana z poszanowaniem zasad postępowania w takich sprawach określonych w art. 21 i 22 ustawy z 7 marca 2007 r., nie naruszała też mających zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ocena ta była wyczerpująca i nie przekraczała zasad dopuszczalnej swobody w ocenie materiału dowodowego. Dlatego też skarga jako pozbawiona podstaw, na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.