I SA/Wa 968/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2011 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego w związku z powodzią oddala skargę. ISA/Wa 968/11 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu dowołania L. B. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy G. przez Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego z budżetu państwa do [...] zł z tytułu powodzi - zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Przedmiotowa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym; L. B. w dniu 23 lipca 2010 r. złożyła wniosek o udzielenie pomocy z budżetu państwa w formie zasiłku celowego do [...] zł - z tytułu powodzi. Podała we wniosku, że mieszka w W., ul. [...], natomiast zalany przez powódź dom, znajduje się w B. gmina G. Jest to drewniany budynek, [...] z [...] r. Stanowi współwłasność L. B. w 1/2 części i J. S. w 1/2 części. Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] odmówił przyznania zasiłku celowego z budżetu państwa do [...] zł z tytułu powodzi. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, ze L. B. jest właścicielką mieszkania w W. ul. [...], mieszka sama, jest zameldowana na pobyt stały. Jest aktywna zawodowo, pracuje w [...], utrzymuje się z własnych zarobków. Powyższe oznacza, ze wnioskodawczyni nie utraciła jedynego schronienie, a pomoc finansowa w tym przypadku kierowana była jedynie do osób, które faktycznie utraciły jedyne miejsce zamieszkania. Organ I instancji podniósł, ze zalanie przez powódź budynku mieszkalnego w B., którego skarżąca jest współwłaścicielką, nie spowodowało sytuacji której ona sama nie jest w stanie pokonać. Organ I instancji podkreślił, ze w wyniku majowej powodzi w 2010 r. w Gminie G. [...] osób i rodzin utraciło jedyne miejsce zamieszkania, jego wyposażenie i poczucie bezpieczeństwa przed zbliżającą się zimą. Po tak ciężkim doświadczeniu losowym jakim była powódź, celowa jest pomoc przede wszystkim rodzinom i osobom najsłabszym ekonomicznie, które faktycznie straciły jedyne schronienie. Natomiast straty w nieruchomościach powstałe na skutek zdarzenia losowego, stanowiących własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczna w sytuacji gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby w innym miejscu, nie stanowią wyłącznej przesłanki do udzielenia pomocy. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła L. B. wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i przyznanie pomocy na remont domu wg, kosztorysu – [...] zł, bądź uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżąca podniosła że aktualnie wobec strat spowodowanych przez powódź, nie może mieszkać w B., przebywać tam i prowadzić gospodarstwa. Skarżąca podkreśliła, że wedle jej oceny organ I instancji przekroczył granice uznania administracyjnego i nie ocenił sytuacji skarżącej na podstawie obiektywnych kryteriów, które miały być stosowane zgodnie z obietnicami Rady Ministrów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu dowołania L. B. zaskarżoną decyzje utrzymało w mocy. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) wskazując, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ uprawniony do realizacji zadań pomocy społecznej posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego załatwienia sprawy (treści rozstrzygnięcia). Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności organów przy wydawaniu decyzji, ale wykazanie, iż w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że ze złożonego oświadczenia wynikało, iż na skutek powodzi skarżąca poniosła straty w domu położonym w miejscowości B., gmina G., albowiem zostały zniszczone ściany, podłogi, piec kuchenny, piec kaflowy, komin, drzwi i piwnica, zalane zostały sprzęty, lodówka, meble i wyposażenie domu. Z kolei z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca jest właścicielką mieszkania położonego w W. przy ul. [...], w którym mieszka. W mieście tym również skarżąca pracuje zawodowo. Z tego samego wywiadu wynika także, że skarżąca nie wyraziła zgody na podanie szczegółowych Informacji dotyczących stanu majątkowego, w tym wysokości uzyskiwanych dochodów. W aktach sprawy znajduje się kosztorys sporządzony przez specjalistę z uprawnieniami budowlanymi inż. H. B., z którego wynika, że budynek będący przedmiotem wyceny położony w B., gmina G. to budynek wykonany w [...] roku w technologii drewnianej, [...], parterowy, poddasze, częściowo podpiwniczony. Pomieszczenia budynku zostały zalane w piwnicy do stropu, w parterze ok. 0,8 m. Rzeczoznawca wycenił wartość zakresu robót w budynku na kwotę [...] zł. W ocenie Kolegium sam fakt poniesienia szkody w wyniku powodzi nie skutkuje automatycznie obowiązkiem przyznania zasiłku celowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przypadku zdarzenia losowego pomoc winna być kierowana do osób, które mają trudności lub nie mogą funkcjonować we własnym mieszkaniu. Organ odwoławczy podkreślił, ze skarżąca posiada jeszcze inne miejsce schronienia tzn. mieszkanie własnościowe w W., które nie uległo zniszczeniu lub zalaniu i skarżąca może w nim funkcjonować bez przeszkód. Organ podniósł, że świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania. Nie stanowią zatem rekompensaty za straty w mieniu poniesione na skutek zdarzenia losowego. Pomoc w postaci zasiłku celowego ma umożliwić poszkodowanym zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb bytowych, których nie mogą oni realizować na skutek szkód wyrządzonych przez powódź. Organ odwoławczy podniósł, że pomoc, o którą ubiega się skarżąca pochodzi z budżetu państwa. Organy pomocy mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. Powszechnie jest znane stanowisko rządu, w tym zasady udzielania pomocy finansowej z budżetu państwa określone przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, jednakże nie są to źródła prawa powszechnie obowiązującego. Na powyższą decyzję L. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając Kolegium naruszenie art. 40 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. W uzasadnieniu skargi L. B. wskazała, że organ nie ustalił gdzie koncentrowała się jej działalność życiowa. Fakt zatrudnienia i posiadania mieszkania w innej miejscowości nie oznacza zdaniem skarżącej, że stale tam przebywa. Skarżąca wskazała, że art. 40 ustawy o pomocy społecznej nie zawiera kryterium braku innego miejsca schronienia. Skoro nieruchomość w B. jest jej potrzebna do zamieszkania w niej oraz prowadzenia działalności naukowej, to służy zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych. Zasiłek celowy przyznawany na postawie artykuł 40 ustawy nie jest również uzależniony od wystąpienia niezbędnej potrzeby bytowej. W ocenie skarżącej organ całkowicie pominął fakt, że podstawą uruchomienia środków na zasiłki celowe z rezerwy celowej dla powodzian były wytyczne Rady Ministrów, która wskazała na uproszczone procedury rozpatrywania wniosków i przyznawania pomocy - co było wiążące dla organów administracji. I tak, w piśmie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 czerwca 2010 r. wskazano, że pomoc ma na celu zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych osób poszkodowanych w wyniku powodzi, których nie mogą sami zrealizować we własnym zakresie. Ponadto skarżąca powołała się na pismo Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 maja 2010 r., z którego jej zdaniem nie wynika aby pracownicy ośrodków pomocy społecznej brali pod uwagę fakt posiadania, czy nieposiadania innych nieruchomości lub środków do życia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. - dalej "ppsa") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 ppsa). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, z którego wynika, że świadczenie w postaci zasiłku celowego może być przyznane osobie, która poniosła stratę w wyniku zdarzenia losowego (ust.1), klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust.3). Jak podniósł już organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięcie w sprawie wydane zostało w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza przytoczona treść art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Przedmiotem kontroli sądowej było zatem w głównej mierze zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego nie został przez organy przekroczony. Uznanie administracyjne nie pozwala bowiem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale nie nakazuje mu również spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z 26 września 2000 r., I SA 945/00, LEX 79608). Bezspornym jest, że pomoc udzielana osobom poszkodowanym w związku z powodziami, jakie nawiedziły Polskę w maju i czerwcu 2010 r. mieści się w możliwościach pomocy społecznej, gdyż na ten cel przeznaczone zostały stosowne środki pochodzące z budżetu państwa. Zadaniem organu była zatem ocena, czy wniosek złożony przez skarżącą oraz ustalony w sprawie stan faktyczny pozwolą na przyznanie świadczenia w ramach pomocy społecznej. W ocenie Sądu dowody zgromadzone w sprawie przemawiają za przyjęciem poglądu, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiona została obszerna argumentacja, przekonująca za słusznością odmownego rozpoznania wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie wydatków powstałych w wyniku powodzi w domu położonym w miejscowości B. Z akt sprawy wynika, że budynek mieszkalny położony w B. został zalany w wyniku powodzi. Pomieszczenia budynku zostały zalane w piwnicy do stropu, w parterze ok. 0,8 m. Rzeczoznawca wycenił wartość zakresu robót w budynku na kwotę [...] zł. Bezspornym jest, że budynek stanowi w połowie współwłasność skarżącej oraz J. S. Oprócz tego domu L. B. jest właścicielką mieszkania położonego w W. przy ul. [...], w którym mieszka i gdzie jest zameldowana na stałe. Ta ostania okoliczność ma w ocenie Sądu istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Dzięki posiadaniu tego lokalu bowiem, skarżąca nie została pozbawiona schronienia, gdyż może zamieszkiwać w lokalu w W., do którego ma tytuł prawny. W tej sytuacji drugorzędnego znaczenia nabiera okoliczność, czy skarżąca stale przebywała, czy tylko pomieszkiwała w B. Bez względu na cele, jakim służył zalany w wyniku powodzi budynek w B., skarżąca nie pozostała bez możliwości godnego zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych. Należy zgodzić się z interpretacją przyjętą przez organ, że środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 ustawy o pomocy społecznej, winny zostać kierowane przede wszystkim do tych rodzin, które zostały pozbawione lokalu, w którym koncentrowało się ich życie i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, w którym mogą mieszkać na czas usuwania skutków powodzi. To te rodziny poniosły największe straty wskutek działania żywiołu i przeznaczenie zasiłków dla nich odpowiada ustawowemu celowi pomocy społecznej, polegającemu na pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Podkreślenia przy tym wymaga, że zasiłek celowy, o jakim mowa w art. 40 ustawy o pomocy społecznej, nie ma charakteru odszkodowawczego, a co za tym idzie nie może zostać przyznany każdemu, kto poniósł jakiekolwiek straty w wyniku powodzi. Celem pomocy społecznej nie jest rekompensata za szkodę, nie jest przywrócenie do stanu poprzedniego, nie jest też zaspokojenie każdej potrzeby zgłoszonej we wniosku lecz częściowe, a także chwilowe przezwyciężenie trudności życiowych, jakich zgłaszający daną potrzebę nie może zaspokoić samodzielnie. Sąd nie może zgodzić się z zasadniczymi zarzutami skargi. Po pierwsze - z zarzutem opartym na twierdzeniu, że pomimo posiadania innego miejsca schronienia zasiłek powodziowy powinien skarżącej przysługiwać, gdyż jego przyznanie nie jest uzależnione od wystąpienia niezbędnej potrzeby bytowej. Po drugie - z zarzutem wskazującym na niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niezebraniu przez organy materiału dowodowego pozwalającego ostatecznie ustalić jakie przeznaczenie dla skarżącej ma nieruchomość położona w B., przez co naruszyły one art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Podkreślić należy, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 40 ustawy, a nie pisma naczelnych organów administracji państwowej, będące jedynie proponowaną interpretacją tego przepisu, którą należy rozważyć w zależności od stanu faktycznego danej sprawy. Takiej interpretacji w ocenie Sądu organ II instancji dokonał, przez co nie ma w sprawie podstaw do przyjęcia, że odmawiając skarżącej zasiłku, organy postąpiły w sposób dowolny i bez logicznego uzasadnienia swojego stanowiska. Na marginesie wskazać należy, że dla oceny przedmiotowej sprawy nie ma istotnego znaczenia fakt (co również podniosła skarżąca), że organ w podstawie prawnej swojej decyzji przywołał art. 40 ust 2 ustawy o pomocy społecznej (mówiący o klęsce żywiołowej), zamiast ust. 1 (mówiący o zdarzeniu losowym). Zakresy znaczeniowe tych dwóch pojęć w znacznej mierze pokrywają się ze sobą, a ponadto w świetle regulacji art. 40 nie jest istotne ścisłe ich rozgraniczanie, gdyż wszystkie wskazane w tym artykule stany stanowią podstawę do przyznania zasiłku celowego na specjalnych zasadach. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została w granicach uznania administracyjnego i nie można jej zarzucić niezgodności z prawem. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.