I SA/Wa 214/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2011 r. sprawy ze skargi L. P. i W. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania L. i W. P. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], ustalającej odszkodowanie na ich rzecz w kwocie [...] zł za nieruchomość gruntową niezabudowaną, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka numer [...] o powierzchni [...] ha, położoną w obrębie [...], gmina S., przeznaczoną pod drogę gminną zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji pod nazwą: "przebudowa drogi gminnej w miejscowości S., ul. [...]" - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedmiotowa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...]; nr [...], ustalił lokalizację inwestycji "przebudowa drogi gminnej w miejscowości S., ul. [...]" oraz zatwierdził projekt podziału nieruchomości na potrzeby powyższej inwestycji i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Pod w/w inwestycję celu publicznego przeznaczono niezabudowaną nieruchomość, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka numer [...] o powierzchni [...] ha, położoną w obrębie [...], gmina S. (wydzieloną z działki oznaczonej numerem [...]), stanowiącą własność L. i W. P. Powyższa decyzja o ustaleniu lokalizacji stała się ostateczna w dniu [...] marca 2008 r. Wobec tego, zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późń. zm.) wyżej opisana nieruchomość, stanowiąca działkę numer [...], stała się z mocy prawa własnością Gminy S. z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a w/w ustawy. Organ I instancji pismem z dnia 23 lipca 2009 r. nr [...] powiadomił strony o terminie oględzin przedmiotowej nieruchomości. Na oględzinach nieruchomości nie stawili się L. i W. P. (pismo dwukrotnego awizowane w dniach 27 lipca 2009 r. i 3 sierpnia 2009 r.). Z oględzin nieruchomości został sporządzony protokół. W celu ustalenia wysokości odszkodowania rzeczoznawca majątkowy B. Ł. sporządził w dniu 7 września 2009 r. operat szacunkowy, określający wartość rynkową wyżej opisanej nieruchomości na kwotę:[...] zł. Pismem z dnia 8 września 2009 r. Starosta [...] zawiadomił strony, że został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy określający wartość rynkową w/w nieruchomości na kwotę [...] zł. W piśmie tym organ pouczył strony, że stosownie do art. 10 K.p.a. mogą zapoznać się z zebranymi dowodami i materiałami oraz wypowiedzieć się co do zgłoszonych żądań w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego pisma. W terminie określonym w zawiadomieniu do Starosty [...] nie wpłynęły żadne uwagi ani wnioski, dotyczące wykonanego operatu szacunkowego. Pismem z dnia 25 września 2009 r. Starosta [...] wezwał strony postępowania na rozprawę administracyjną, która odbyła się w dniu 29 października 2009r. W rozprawie uczestniczyły wszystkie strony postępowania. Na rozprawie L. P. poinformowała, że w terminie do dnia 12 listopada 2009 r. wypowie się co do akt sprawy oraz sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Dnia 12 listopada 2009 r. do Starosty [...] wpłynęło pismo L. i W. P. w którym wnieśli uwagi co do sporządzonego operatu szacunkowego, określającego wysokość odszkodowania za działkę oznaczoną numerem [...], zajętą pod ulicę. W dniu 27 listopada 2009 r. do Starosty [...] wpłynęło pismo rzeczoznawcy majątkowego, w którym ustosunkował się do uwag L. i W. małż. P., dotyczących sporządzonego operatu szacunkowego. Pismem z dnia 27 listopada 2009 r. Starosta [...] wezwał strony postępowania na kolejną rozprawę administracyjną, która odbyła się w dniu 21 grudnia 2009 r. W rozprawie uczestniczyły wszystkie strony postępowania. Na rozprawie w dniu 21 grudnia 2009 r. rzeczoznawca majątkowy zobowiązał się wykonać korektę wyceny w terminie do dnia 29 stycznia 2010 r. Dnia 1 lutego 2010 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął operat szacunkowy z dnia 27 stycznia 2010 r., wykonany zgodnie z ustaleniami zawartymi na rozprawie administracyjnej, która odbyła się w dniu 21 grudnia 2009 r., określający wartość rynkową wyżej opisanej nieruchomości na kwotę [...] zł. Pismem z dnia 2 lutego 2010 r. organ pierwszej instancji powiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z wykonanym operatem szacunkowym. W dniu 17 lutego 2010 r. do Starosty [...] wpłynęło kolejne pismo L. i W. P., w którym wnieśli uwagi i żądania do sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 27 stycznia 2010 r., określającego wartość odszkodowania. Pismem z dnia 18 lutego 2010 r. Starosta [...] zwrócił się z prośbą do rzeczoznawcy majątkowego B. Ł. z prośbą o ustosunkowanie się do wniesionych uwag skarżących, zawartych w w/w piśmie. W dniu 1 marca 2010 r. do Starosty [...] wpłynęło pismo rzeczoznawcy majątkowego, w którym ustosunkował się do uwag L. i W. P. podtrzymując jednocześnie ustaloną w operacie wysokość odszkodowania. Pismem z dnia 1 marca 2010 r. numer jak wyżej Starosta [...] wezwał strony postępowania na kolejną rozprawę administracyjną w dniu 15 marca 2010 r. Dnia 11 marca 2010 r. do organu I instancji wpłynęło pismo L. i W. P. w sprawie wyznaczenia innego terminu rozprawy administracyjnej ze względu na hospitalizację P. W. P. Na rozprawę w dniu 15 marca 2010 r. nie stawiła się L. P. oraz przedstawiciel Urzędu Gminy S. Organ I instancji, wyznaczył kolejny termin rozprawy administracyjnej na dzień 28 kwietnia 2010 r. z informacją, że strona może działać przez pełnomocnika. Dnia 28 kwietnia 2010 r. do organu I instancji wpłynęło kolejne pismo L. i W. P. w sprawie wyznaczenia innego terminu rozprawy administracyjnej z powodu zwolnienia lekarskiego W. P. Na rozprawę administracyjną, z której został sporządzony protokół, stawił się rzeczoznawca majątkowy oraz przedstawiciel Urzędu Gminy S. Na rozprawę nie stawiła się L. P. (dostarczona w dniu 28 kwietnia 2010 r. kopia zwolnienia lekarskiego dotyczyła W. P.). Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], Starosta [...] w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 27 stycznia 2010 r. ustalił odszkodowanie na rzecz L. i W. małżonków P. w kwocie [...] zł za w/w działkę numer [...] o powierzchni [...] ha. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli L. i W. P., kwestionując naruszenie procedury w postępowaniu odszkodowawczym poprzez nie zapewnienie czynnego udziału na każdym etapie postępowania administracyjnego jak również kwestionując sposób oszacowania nieruchomości i ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości, a tym samym wysokość przyznanego odszkodowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania L. i W. P. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2010 r. –utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podniósł, ze zarzuty odwołania L. i W. P. dotyczące operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. Ł. w dniu 27 stycznia 2010 r. nie zasługują na uwzględnienie. Jak również nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące nie zapewnienia im czynnego udziału w oględzinach nieruchomości i w rozprawie administracyjnej. Organ odwoławczy podkreślił, ze że organ I instancji umożliwił L. i W. P. zapoznanie się z operatem szacunkowym sporządzonym w dniu 27 stycznia 2010 r. W dniu 17 lutego 2010 r. do Starosty [...] wpłynęło pismo L. i W. P., w którym wnieśli uwagi i żądania do sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 27 stycznia 2010 r. W dniu 1 marca 2010 r. do Starosty [...] wpłynęło pismo rzeczoznawcy majątkowego, w którym ustosunkował się do uwag L. i W. P. podtrzymując jednocześnie ustaloną w operacie wysokość odszkodowania. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zdaniem organu odwoławczego zarzut L. i W. P., że decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2010 r. została wydana w sposób uniemożliwiający skarżącym wszczęcie procedury dokonania przez nich oceny operatu szacunkowego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość gruntową, przeznaczoną pod drogę gminną przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie jest obligatoryjne. Organ odwoławczy podniósł, ze w operacie szacunkowym z dnia 27 stycznia 2010 r. rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość nieruchomości gruntowej jako prawa własności w celu ustalenia ceny odszkodowania na rzecz byłych właścicieli gruntów przejętych z mocy prawa na podstawie art. 18 ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721) - tzw. specustawa. Wycenę nieruchomości wykonano z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Dla potrzeb wyceny zbadano rynek prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi oraz rynek prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę z gminy S. i gmin ościennych w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. Rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy transakcji na podstawie aktów notarialnych udostępnionych w Starostwie Powiatowym w [...]. Z analizy tej wynika, że rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele drogowe jest słabo rozwinięty ze względu na liczbę zawartych transakcji na lokalnym rynku i rynkach równoległych w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. Ze względu na małą ilość transakcji dla zastosowania podejścia porównawczego, rzeczoznawca majątkowy - odstąpił od oszacowania przedmiotowej nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późń. zm.), zgodnie z którym przy określeniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Organ odwoławczy wskazał, że ze względu na to, że na obszarze analizowanym brak było wystarczającej ilości transakcji porównywalnych, dotyczących nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, zgodnie z prawem, dopuszczalne było przejście przez rzeczoznawcę majątkowego do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego. Oceniając operat szacunkowy organ odwoławczy uznał, że określona w nim wartość nieruchomości została ustalona w sposób wymagany przez prawo materialne. Operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, tj. wskazanie podstawy prawnej i uwarunkowań dokonywanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W operacie szacunkowym z dnia 27 stycznia 2010 r. przedstawione zostały wszystkie elementy wymagane w § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Organ odwoławczy podkreślił, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wnieśli L. i W. P. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucali obrazę przepisów postępowania, mającą wpływ na treść decyzji, w szczególności: - art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wydanie decyzji w oparciu o opinie biegłego Ł., które są formalnie i merytorycznie wadliwe, -art. 10 ust. 1 k.p.a w zw. z art. 79 k.p.a poprzez prowadzenie postępowania bez umożliwienia czynnego udziału stronie zainteresowanej, czyli nas oraz nieumożliwienie skarżącym wypowiedzenia się co do całości materiału dowodowego, wadliwe zebranego i ocenionego, art. 11 k.p.a w zw. art. 107 § 1 k. p. a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia przez organ I instancji i brak w nim rozważań prawnych w zakresie wydawanej decyzji, co miało wpływ na treść i zakres odwołania, art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie się przez organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy do wytycznych Wojewody [...], który poprzednią decyzję uchylił. Skarżący wnosili o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W operacie szacunkowym z dnia 27 stycznia 2010 r. rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość nieruchomości gruntowej jako prawa własności w celu ustalenia ceny odszkodowania na rzecz byłych właścicieli gruntów przejętych z mocy prawa na podstawie art. 18 ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721) - tzw. specustawa. Organ wydał decyzję ustalającą odszkodowanie według reguł przewidzianych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej ugn). Zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Z kolei w myśl z art. 154 ust. 1 wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając okoliczności wymienione w tym przepisie. Szczegółowe regulacje dokonywania wycen nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zależności od celu wyceny, określają przepisy ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 1 w zw. z ust. 5 powołanego rozporządzenia przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcji uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku takich cen dopuszczalne jest dopiero określenie wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne w sposób uregulowany w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował się do reguł wyceny nieruchomości określonych w cytowanym § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Wynika bowiem z treści operatu, że zostały poczynione przez rzeczoznawcę ustalenia, iż na rynku lokalnym nie wystąpiły transakcje nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne w związku z tym nie było możliwe zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia. Rzeczoznawca zastosował – zgodnie z § 4 rozporządzenia, podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową, położonych na terenie gminy S. objętych transakcjami sprzedaży w latach 2008-2009. Jak wynika z analizy sporządzonego operatu szacunkowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości przy określaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę 11 transakcji i po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących wartość 1 m2 nieruchomości ustalono na poziomie [...] zł. Należy stwierdzić, że zastosowane przez biegłego, metoda i podejście są prawnie dopuszczalne. Jak już to wskazano powyżej, to wyłącznie rzeczoznawca decyduje o wyborze podejściu i metodzie szacowania nieruchomości. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Zdaniem Sądu, operat szacunkowy na podstawie, którego ustalono wysokość odszkodowania został prawidłowo sporządzony zgodnie z ww. rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Wskazać należy, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiedzy specjalnej rzeczoznawcy majątkowego jaka składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. Organy jaki i Sąd może jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Natomiast stawiany przez skarżących w uzasadnieniu skargi zarzut, iż operat szacunkowy zawiera istotne błędy merytoryczne odnosi się do kwestionowania tych elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych co do szacowania nieruchomości i dlatego nie mógł być oceniany przez organy w trybie art. 80 kpa jak również przez sąd administracyjny. Stąd zarzut ten należy uznać za nieuzasadniony. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 10 kpa. Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. przez poprzez prowadzenie postępowania bez możliwości czynnego udziału w postępowaniu skarżących oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się do całego materiału dowodowego jest niezasadny. Skarżący mieli możliwość składania wniosków dowodowych oraz wniesienia uwag do operatu szacunkowego z czego skorzystali. Rzeczoznawca majątkowy w obszernym piśmie ustosunkował się szczegółowo do wszystkich przedstawionych przez skarżących zarzutów. Skarżący nie wykazali jakich konkretnych czynności procesowych nie mogli dokonać z uwagi na zarzucane uchybienie. Warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia nart. 7 kpa stwierdzić należy, ze jest nie zasadny. Zdaniem skarżących niewyjśnienie stanu faktycznego polega na ustaleniu odszkodowania przez organy w oparciu o operat rzeczoznawcy majątkowego Ł., który jest formalnie i merytorycznie wadliwy. Zdaniem Sądu organy dokonały prawidłowej oceny operatu szacunkowego uznając, ze nie jest wadliwie sporządzony. Prawidłowo organ odwoławczy zauważył, ze organ I instancji pominął uzasadnienie prawne swojej decyzji, jednakże co do istoty decyzja jest prawidłowa. Uchybienie to zostało konwalidowane przez organ II instancji i pozostawało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z powyższych względów zarzuty skargi należy uznać za nieuzasadnione, ponieważ zaskarżone decyzje nie naruszają prawa, Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.