I OSK 135/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Arkadiusz Despot–Mładanowicz sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 282/11 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. I OSK 135/12 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – uwzględniając skargę D. M. – wyrokiem z 8 września 2011 r. II SA/Lu 282/07 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] lutego 2011 r. [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Biała Podlaska z [...] października 2010 r. Nr [...], w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z treści zaskarżonej decyzji nie sposób wywieść wniosku, tak jak czyni to skarżąca, jakoby pozbawiono ją zasiłku i dodatków do niego z powodu nieprawdziwych informacji przedstawionych przez nią we wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego. Nie kwestionuje się przecież, że w dacie podejmowania decyzji przez organ I instancji skarżąca była uprawniona i spełniała wymogi uzyskania zasiłku. Zmiana decyzji nastąpiła natomiast wyłącznie z powodu przekroczenia, już w toku pobierania zasiłku, kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń, określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Przez rodzinę w rozumieniu powołanej ustawy uważa się małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko (art. 3 pkt 16 ustawy). Zatem, z chwilą ukończenia 25 roku życia syn skarżącej, przy braku orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, nie mógł być uznawany za członka jej rodziny, a w konsekwencji nie uwzględniano go przy obliczaniu dochodu na członka rodziny. Skutkiem tego stanu było przekroczenie kryterium dochodowego na członka rodziny, co wywiedziono w zaskarżonej decyzji. Decyzja jest jednak wadliwa z innych powodów, nie podniesionych wprawdzie w skardze, ale które sąd, nie będąc z mocy art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) związany jej zarzutami i wnioskami zobowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu. Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że każda z wymienionych w tym przepisie przesłanek stanowi samodzielną i odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, co oznacza, że ten sam stan faktyczny nie może być kwalifikowany jako wypełniający jednocześnie dyspozycje kilku przesłanek określonych wspomnianym przepisem. Z treści decyzji Kolegium wnosić natomiast należy, że podstawą zmiany wcześniejszej decyzji było zarówno osiągnięcie przez syna wnioskodawczyni wieku 25 lat, co zdaniem organu, oznaczało zmianę w sytuacji dochodowej rodziny w rozumieniu art. 32 ust. 1 ustawy, jak i pobranie świadczenia nienależnego, o jakim mowa w art. 30 ust. 2 pkt. 1 ustawy, które stanowi odrębną przesłankę określoną we wspomnianym już art. 32 ust. 1. Decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, oparta na art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość. Oznacza to, że na podstawie art. 32 ust. 1 cyt. ustawy uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić, jak to przyjęły organy rozpoznające sprawę, z mocą wsteczną, za wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 32 ust. 1 in fine (por. np. wyrok NSA z 4 lutego 2010 r. I OSK 1208/09). W rozpoznawanej sprawie decyzja Prezydenta Miasta Biała Podlaska o przyznaniu zasiłku rodzinnego i dodatków do niego została wydana 29 października 2009 r., a zatem decyzja z [...] października 2010 r. nie mogła zmieniać jej z datą wsteczną. W takim przypadku oczywiście organ nie ma także obowiązku ustalenia, że w sprawie zachodzą przesłanki do uznania świadczenia za nienależne. Należałoby natomiast rozważyć, czy wypłacone świadczenie nie jest świadczeniem nienależnym, co jednak powinno mieć miejsce w odrębnym postępowaniu w którym będą badane przesłanki określone w art. 30 ust. 2 ustawy. Inaczej natomiast ocenić należy zmianę decyzji przyznającej świadczenie rodzinne w oparciu o przesłankę świadczenia nienależnego. W tym bowiem wypadku uzasadnione jest przekonanie, że zmiana decyzji następuje ze skutkiem ex tunc, skoro organ już ustala, że świadczenie jest nienależne. Jeśli decyzja zmieniająca stanie się ostateczna organ może natomiast wydać decyzję o zwrocie świadczenia w oparciu o art. 30 ust. 1 ustawy. Niezwrócenie dostatecznej uwagi na odrębność przesłanek umożliwiających zmianę ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie rodzinne doprowadziło w konsekwencji także do wydania wadliwych decyzji. Nie jest również czytelna argumentacja Kolegium dotycząca wypłaty dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Jest rzeczą oczywistą, że dodatki do zasiłku rodzinnego o jakich mowa w art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie są świadczeniami samodzielnymi, ale są uwarunkowane istnieniem prawa do zasiłku rodzinnego. W przypadku, gdy na dziecko nie przysługuje zasiłek rodzinny nie jest ono również uprawnione do dodatków do zasiłku rodzinnego (wyrok NSA z 3 czerwca 2008 r. I OSK 1261/07 LEX nr 497574). Nie można zgodzić się z Kolegium, że dla istnienia prawa do dodatku ważne jest jedynie to, że w dacie jego przyznania strona była uprawniona do samego zasiłku. Przyjęcie takiej interpretacji oznaczałoby, że w razie zmiany decyzji ostatecznej, prowadzącej do pozbawienia strony zasiłku, samodzielny byt uzyskałby sam dodatek, co jest niezgodne z treścią wspomnianego art. 8 ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. M., zaskarżając go w części określonej w punkcie I. Skargę tą oparto na naruszeniu przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącej, gdy nie zachodziła w sprawie nieważność zaskarżonej decyzji, a więc brak było podstaw do odstąpienia od zakazu reformationis in peius. W oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w zakresie pkt. I i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniesiono o przyznanie pełnomocnikowi D. M. zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym oświadczając, iż koszty te nie zostały opłacone ani w całości, ani w części. W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że skarżąca nie objęła skargą korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia zawartego w pkt. a) zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej co wynika z uzasadnienia skargi, jak również wprost z oświadczenia jej pełnomocnika złożonego na rozprawie. Jej skarga ograniczała się do pkt 2 zaskarżonej decyzji. Tymczasem Sąd I instancji na zasadzie art. 134 § 1 p.p.s.a. wyszedł poza granice skargi, obejmując swym rozpoznaniem naruszenia prawa w niej nie podniesione i uchylił decyzję również w zakresie pkt. a), w którym Samorządowego Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Biała Podlaska w części dotyczącej odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011 i w tej części umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zatem sąd nie może co do zasady wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Tylko naruszenie prawa powodujące nieważność decyzji umożliwia orzekanie na niekorzyść strony skarżącej. U podstaw tego zakazu leży założenie, iż sytuacja skarżącego nie może ulec pogorszeniu na skutek wniesienia przez niego środka odwoławczego. Nie można pominąć okoliczności, że Sąd w ogóle nie zajął się kwestią zbadania czy wydane przez niego orzeczenie uchylające zaskarżoną decyzję naruszy zakaz reformationis in peius. W uzasadnieniu wyroku nie znajduje się żadne rozważanie dotyczące tej kwestii. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego składa się z dwóch punktów - a) i 2. W punkcie a) zawiera ona rozstrzygnięcie uchylające decyzję Prezydenta Miasta Biała Podlaska w części dotyczącej odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011 (pkt 1 tiret 2) i w tej części umarza postępowanie pierwszej instancji. Było to rozstrzygnięcie niewątpliwie korzystne dla skarżącej. Kwota 100 zł, wypłacona jako dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011, nie mogłaby zostać w wyniku takiego rozstrzygnięcia uznana za świadczenie nienależne, a zatem D. M. nie mogłaby zostać zobowiązana przez organ administracji do jej zwrotu pod warunkiem kontynuowania nauki przez jej córkę. Natomiast w pkt. 2 przedmiotowej decyzji znajdowało się niekorzystne dla skarżącej rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy w pozostałej części zaskarżoną decyzję. Zaskarżony wyrok uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego również w części dotyczącej pkt. a). Takie rozstrzygnięcie powoduje, że D. M. może zostać w ostateczności zobowiązana do zwrotu kwoty 100 zł, jako nienależnie pobranego świadczenia. Sąd wskazał w uzasadnieniu, że istnienie prawa do dodatku uwarunkowane jest istnieniem prawa do zasiłku rodzinnego. Zatem w przypadku stwierdzenia przez organ I instancji, iż prawo do zasiłku rodzinnego było świadczeniem nienależnym, wypłacona jej kwota 100 zł tytułem dodatku do zasiłku rodzinnego winna zostać również uznana jako świadczenie nienależne i strona zostanie zobowiązana w ostateczności do jej zwrotu. Wyrok, który prowadzić może do takich rozstrzygnięć jest dla D. M. jako strony skarżącej, niekorzystny. Oczywiste jest, że pogarsza jej sytuację, mimo że to ona była autorem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Sąd orzekł zatem na niekorzyść skarżącej. W sytuacji prawidłowego zastosowania wskazanego naruszonego przepisu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zostałaby uchylona w całości. Sąd w takiej sytuacji winien uchylić przedmiotową decyzję jedynie w zakresie pkt. 2 stanowiącego o utrzymaniu w mocy pozostałej części zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Biała Podlaska. W związku z tym naruszenie tego przepisu postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem oba podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie są trafne. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. wprowadza zasadę skargowości. Zgodnie z tym przepisem jedynie wniesienie skargi powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego. W tym zakresie jest ono oparte na zasadzie kontradyktoryjności. Co prawda, sąd nie będąc związany granicami skargi, jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze, ale może to zrobić tylko w granicach danej sprawy. Pamiętać zatem należy, że skarżący może przedmiotem skargi uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej zarówno w całości, jak i tylko w części, co właśnie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie (dowód – protokół z rozprawy przed sądem I instancji, k. 50 akt sądowych). Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Nie mógł więc Sąd I instancji uczynić przedmiotem swego rozpoznania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] lutego 2011 r. [...] w części, w jakiej nie została ona zaskarżona, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Konsekwencją naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. było również uchybienie zakazowi reformationis in peius ustanowionemu w art. 134 § 2 p.p.s.a., ponieważ w następstwie oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku, skarżąca zostałaby pozbawiona dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. W wyroku tym bowiem została sformułowana taka ocena prawna, która w ponownym postępowaniu przed organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu (art. 153 p.p.s.a.) pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącej w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonej decyzji. Jednocześnie należy zgodzić się ze skarżącą, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] lutego 2011 r., nr [...] nie jest dotknięta uchybieniem, które skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności, ponieważ uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Biała Podlaska w części dotyczącej odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011 i umorzenie w tej części postępowania pierwszej instancji nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie pociąga za sobą skutków, które byłyby nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym – por. np. wyrok NSA z 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zatem pełnomocnik strony skarżącej ze stosownym oświadczeniem powinien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, która nie została opłacona w całości, ani w części.