II SA/Kr 442/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Aldona Gąsecka Duda WSA Ewa Rynczak (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2011r. sprawy ze skargi L. I. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 grudnia 2010r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 80, ust. 2, art. 83 ust. 1 Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006r. Nr 156, póz. 1118 ze zm.) oraz art. 105 k.p.a., umorzył wszczęte z urzędu postępowanie po wpłynięciu pisma z dnia 26.06.1996 r. znak [...] w sprawie dot. samowolnej dobudowy do budynku remizy OSP w J. garażu z tarasem. W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku prowadzonego postępowania wydana została decyzja z dnia [...] .04.1997 r. znak [...] nakazująca OSP na podstawie przepisów prawa budowlanego z roku 1994 uzyskać pozwolenie na dokończenie robót. Następnie WINB w trybie nadzoru stwierdził nieważność tej decyzji, gdyż wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy jego decyzję, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2007 r. oddalił skargę na w/w decyzję. W organie l instancji równocześnie z postępowaniem w sprawie samowolnej dobudowy garażu do remizy OSP w J. prowadzone jest postępowanie pod nr [...] z wniosku Ł. I A.I. o spowodowanie trwałego zastawienia otworów okiennych w ścianie południowej budynku i likwidację tarasu Sprawa dotyczy tego samego obiektu i tych samych stron postępowania. Decyzją z dnia [...].12. 2009 r. znak [...] rozpatrzono sprawę dot. otworów okiennych jak i sprawę samowolnej dobudowy garażu z tarasem, zatem postępowanie w sprawie samowolnej dobudowy garażu z tarasem do budynku OSP w miejscowości J. wszczęte z urzędu i prowadzone pod nr [...] stało się bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Ł.I. , zarzucając iż czas realizacji budowy i konieczność uzyskania odrębnych pozwoleń na budowę wyklucza połączenie spraw i uznanie, że dotyczą one tego samego obiektu a każda ze spraw powinna być odrębnie prowadzona. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeprowadzone przez PINB postępowanie wyjaśniające pozwoliło na ustalenie, że przedmiotowy garaż został dobudowany do remizy OSP w J. w roku 1993 (dobudowany nad nim taras został wykonany w roku 1997 i inwestycja ta jest przedmiotem innego postępowania administracyjnego), a więc pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Wobec powyższego, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r., a to ze względu na brzmienie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Następnie organ przytoczył art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zgodnie z którym do przymusowej rozbiórki kwalifikuje się obiekt budowlany, wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie budowy, jeśli: 1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym * nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub 2. powoduje lub w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Prawo budowlane z 1974 r. przewidywało możliwość zalegalizowania samowoli, jeżeli wybudowany bez pozwolenia obiekt budowlany spełniał wszystkie wymagania przepisów oraz jego lokalizacja nie naruszała przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Przeprowadzenie takiego postępowania raczej nie sprawiało większych problemów, więc pod panowaniem poprzedniej ustawy nagminne było budowanie bez pozwolenia na budowę, a w późniejszym terminie legalizowało się już gotowe i użytkowane obiekty, jedynie sporadyczne były wypadki wykrywania samowoli budowlanych w toku ich realizacji. Jednak i to nie miało większego znaczenia, bo procedury' legalizacyjne były takie same. Niezwykłą rzadkością były przypadki orzekania nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, a już egzekucja takiego nakazu graniczyła z cudem. Kwestionowany przez skarżącą czasokres powstania przedmiotowego garażu nie ma znaczenia dla przyjęcia, przepisy której ustawy Prawo budowlane - z 1974 r. czy 1994 r. - znajdą z niniejszej sprawie zastosowanie, bowiem skarżąca wskazuje, że powstał on w roku 1993, zaś przedstawiciele OSP w J. twierdzą, że powstał on między 1990 a 1993r., w obu przypadkach zatem - przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994r. W tym miejscu należy podkreślić, iż decydującą dla zastosowania właściwego prawa jest data rozpoczęcia budowy, a nie data wszczęcia postępowania administracyjnego. Z przedłożonej przez inwestora dokumentacji wynika, iż obiekt budowlany, znajdujący się na działce nr 1 w J. , nie stwarza zagrożenia życia dla jego użytkowników. Na podstawie inwentaryzacji architektoniczno - budowlanej garażu samochodowego OSP w J. , opracowanej przez arch. W.M. w styczniu 1997 r. i przedłożonej w PINB ustalono, że stan przedmiotowego budynku nie wskazuje na to, że mógłby takie zagrożenie stanowić. Autor w/w ekspertyzy wskazuje, że roboty konstrukcyjne i wykończeniowe wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną i nie stwarzają zagrożenia zarówno, jeśli chodzi o ich jakość techniczną i rodzaj zastosowanych materiałów budowlanych, jak i na przyjęte rozwiązania konstrukcyjne wszystkich podstawowych elementów konstrukcyjnych. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Ł.I,. , składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i zarzucając: 1) rażące naruszenie prawa budowlanego, 2) rażące naruszenie art. 35 i 36 § 1 k.p.a., 3) bezpodstawne zastosowanie art. 105 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca podała, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że w sprawie samowolnej dobudowy garażu z tarasem mają zastosowanie przepisy prawa budowlanego z 1994r, a w szczególności art. 48 w związku z art. 103 ust. 2 tego prawa, gdyż datą decydującą dla ich zastosowania jest data zakończenia budowy lub wszczęcia postępowania administracyjnego, jeżeli budowa nie była zakończona w dniu wszczęcia postępowania. Decyzja organu odwoławczego wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 i 36 § 1 k.p.a., ponieważ od odwołania do dnia jej wydania minął prawie rok, a ponadto decyzja nie uwzględnia przedstawionych w odwołaniu zarzutów, co dowodzi nierzetelnej oceny stanu faktycznego i prawnego, naruszenia prawa strony do terminowego i "dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Przedstawione wyjaśnienia uzasadniają przywrócenie odrębnego postępowania dla sprawy samowolnej dobudowy garażu z tarasem do budynku remizy OSP w J. ze względu na czas realizacji tej samowoli oraz pozbawienia tej sprawy decyzyjnego rozstrzygania, jak to miało miejsce w postępowaniu w sprawie zamurowania otworów okiennych w budynku remizy OSP w J. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest nieuzasadniona. Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu II instancji uznał, że decyzje te nie naruszają prawa. Organ umorzył postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie: "samorządowej dobudowy do budynku remizy OSP w J. garażu z tarasem", na podstawie art. 105 kpa albowiem stało się ono bezprzedmiotowe. W związku z powyższym Sąd bada, czy w chwili orzekania przez organy obu instancji istniały przesłanki do umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 kpa. Umorzenie postępowania administracyjnego jest zakończeniem postępowania w danej instancji indywidualnej sprawy bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a więc orzeczenia co do jej istoty. Oznacza to też, że organ administracji publicznej wydając taką decyzję o umorzeniu postępowania nie załatwia sprawy co do istoty z powodu pojawienia się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Decyzja o umorzeniu postępowania jest decyzją o znaczeniu czysto procesowym, formalnym i kończy sprawę w danej instancji w "inny sposób" (art. 104 § 2 kpa) niż poprzez jej rozstrzygnięcie co do istoty w całości lub części (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r, III SA 2225/01, Biul. Skarb. Z 2003 r, Nr 6, s. 25). Dlatego kontrola Sądu takiej decyzji jest pod kątem zasadności przesłanki umorzenia. Z kolei bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje w przypadku, gdy organ administracji w sposób oczywisty stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, Nr 2, póz. 80). Niniejsza sprawa została wszczęta z urzędu przez organ w związku z pismem Urzędu Wojewódzkiego w T. z dnia 26 czerwca 1996 r. znak [...] i dotyczy samowolnej dobudowy do budynku remizy OSP w J. garażu z tarasem. Natomiast Ł..I, i A.I. złożyli wniosek w dniu 29 sierpnia 1995 r. dotyczący spowodowania trwałego zastawienia otworów okiennych w ścianie południowej budynku remizy i likwidację tarasów OSP w J. Jak wynika z akt administracyjnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. rozpatrzył sprawę dotyczącą otworów okiennych jak i sprawę samowolnej dobudowy garażu z tarasem prowadzoną pod nr [...] i zakończoną decyzją z dnia [...]grudnia 2009 r. znak: [...]. W związku z powyższym, skoro organ prowadził dwa postępowania jedno wszczęte z urzędu, a drugie z wniosku Ł. I A.I. które dotyczyły tego samego obiektu, tych samych stron postępowania a organ administracji -Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak:[...] rozpatrzył sprawę dotyczącą otworów okiennych, jak i sprawę samowolnej dobudowy garażu z tarasem w budynku OSP w J. , to tym samym umorzenie postępowania w trybie art. 105 § 1 kpa było uzasadnione i zgodne z prawem. Organ administracji publicznej nie może orzekać dwa razy w tej samej sprawie. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania nie jest uprawniony do badania legalności w/wymienionej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...]. Organy obu instancji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w przepisach art. 7 kpa - zasadą prawdy obiektywnej, art.77§ 1 k.p.a.- zasadą zebrania całego materiału w sprawie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, to należy uznać je za nieuzasadnione. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że Sąd nie jest uprawniony do merytorycznego zbadania i oceny zasadności zarzutów odnoszących się do samowoli budowlanej i zamurowania otworów w budynku OSP w J. , gdyż przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja o umorzeniu postępowania wydana w trybie art. 105 § 1 kpa, a więc decyzja kończąca sprawę "w inny sposób", a nie orzekająca co do istoty sprawy. W związku z tym zarzut, że organ powinien prowadzić dwa odrębne postępowania dotyczące tego samego obiektu budowlanego są nietrafne, gdyż brak jest do tego podstaw prawnych. Dlatego też skargę należało oddalić jako bezzasadną, a zaskarżoną decyzję uznać jako wydaną zgodnie z prawem. Mają powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w myśl którego w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.